庹国柱：加强农业保险监管制度建设
发布时间：2021-11-08 09:02:49 作者： 来源：中国银行保险报网
□庹国柱
我国政策性农业保险顺利发展，取得了举世瞩目的成就。15年里，保险经营机构参与农业保险经营的热情日益高涨，地方各级政府的积极性也被充分调动起来。特别是在脱贫攻坚时期，保险经营机构和地方政府密切配合，通过风险补偿的独特方式，为贫困地区和农户灾后送去了一份份珍贵的“礼物”，为这些地区和农户脱贫致富作出了贡献。
农业保险这些成就的取得，除了中央政府的英明决策和不断出台一系列利好政策，广大农户和保险经营机构积极参与这些内生变量之外，保险监管的不断加强是其重要的不可或缺的外生变量。
保险监管规范了农业保险市场秩序
中国的政策性农业保险采用的是“政府+市场”的所谓PPP模式。采取这个模式的目的主要存在三方面：第一是维护市场合法合规公平交易，第二是保护消费者（被保险农户）的正当权益不受侵害，第三是保证党和政府支农惠农政策落实到位。而要实现这三个目标，就需要加强监管。需要受到监管的是三方参与者：保险经营者、政府和投保农户（包括各类新型经营主体）。在对这几个方面的监管中，保险监管发挥了非常重要和不可或缺的作用。
在政策性农业保险发展过程中，保险经营机构的积极性空前高涨，参与经营主体从2007年的4家增加到2021年的35家。这是一个令人兴奋的数字变化，充分反映了保险企业对于参与农业农村现代化建设和振兴乡村事业的满腔热情和责任担当。但是，因为各种原因，有的公司做农业保险不够专业，有的甚至在农业保险经营中投机取巧、浑水摸鱼，产生了一些“虚假承保、虚假理赔和虚假费用”等套取国家财政补贴的所谓“三虚”问题。监管部门及时发现这些问题，重拳出击，给予坚决处罚，抑制了这些违法违规和套利行为，保证了农险资源的合理合法和有效使用，使政策性农业保险市场秩序得到较好规范和维护。
中国的特殊国情决定了地方政府多方参与农业保险活动。但是，地方政府的行为也需要受到规范、制约和监管。一段时期以来，因为缺乏对政策性农业保险的深刻理解，某些地方政府特别是不少县级政府，截留、挪用了不少上级政府和本级政府补贴农业保险保费的财政资金，影响到政府政策的顺畅贯彻，更影响到农业保险的可持续经营，客观上也侵害到广大投保农户的保险权益。中央政府及监管部门了解到这个情况后，采取了坚决和得力措施，几次下发专门文件，督促、检查和清理拖欠保险经营机构的“应收保费”。经过近3年的努力，使一度严重存在的“应收保费”问题得到较好解决。
加强农险监管制度建设很有必要
在过去的15年里，政策性农险的监管建设有了长足发展和进步，也颁布了规范政策性农业保险的《农业保险条例》。并据此制定了一系列部门规章和文件，初步建立了法律法规等规则体系。但是，随着政策性农业保险的深入发展，实践中暴露出许多新的问题，不少问题在现行法规或者部门规章中不够明确。
比如，作为农业保险重要参与方的地方政府，其活动范围和边界就是一个非常重要的问题。2019年，由财政部、农业农村部、银保监会和国家林草局联合发布的《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》中就特别指出，“明晰政府与市场边界”，提出“地方各级政府不参与农业保险的具体经营。在充分尊重保险机构产品开发、精算定价、承保理赔等经营自主权的基础上，通过给予必要的保费补贴、大灾赔付、提供信息数据等支持，调动市场主体积极性。基层政府部门和相关单位可以按照有关规定，协助农户和保险机构办理农业保险业务”。但是，这些重要意见在执行中还存在不少问题，特别是由谁来监督地方政府按照这些规定来参与农业保险活动，依然有待明晰。是通过法规细化，还是通过发布《农业保险操作手册》等来规范，都尚在研讨中。另外，对保险机构经营活动的监管也有待完善，有个别系统的问题需要在实践中摸索和改进。
可见，农业保险监管制度建设需要解决的问题不少，加强农业保险的监管制度建设很有必要。
加强农险监管制度建设
政策性农业保险高质量发展，需要高水平的监管制度和手段做后盾，没有完善有力的监管制度和体系的维系，农业保险市场不可能健康和可持续发展，农业保险的制度目标也很难顺利实现。为此，笔者建议：
一是尽快启动《农业保险条例》的修订。
目前，农业保险监管的主要法规是2012年颁布的《农业保险条例》和据此制定的一系列部门规章和文件。这8年里，农业保险迅猛发展的实践提出了许多新问题，这些问题在这部法规中找不到依据。
笔者认为，现行《农业保险条例》已经不适应农业保险的进一步发展，修订《农业保险条例》势在必行。无论是政府还是业界都有已经积累了足够的信息，修订的时机已经成熟。
二是加快农业保险监管体制改革。
因为历史和法律法规的原因，现行的农业保险监管体制有待完善。《农业保险条例》中的相关规定尚有模糊之处，不同监管部门步调有时不完全一致。实践表明，这种体制不利于实施对于农业保险的一元化有效监管，不利于农业保险市场效率的提升。笔者建议在《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》的指导下，加快农业保险监管体制的改革，不断提升监管效率和制度效率。
（作者系首都经济贸易大学保险系教授、农村保险研究所所长）
□庹国柱
我国政策性农业保险顺利发展，取得了举世瞩目的成就。15年里，保险经营机构参与农业保险经营的热情日益高涨，地方各级政府的积极性也被充分调动起来。特别是在脱贫攻坚时期，保险经营机构和地方政府密切配合，通过风险补偿的独特方式，为贫困地区和农户灾后送去了一份份珍贵的“礼物”，为这些地区和农户脱贫致富作出了贡献。
农业保险这些成就的取得，除了中央政府的英明决策和不断出台一系列利好政策，广大农户和保险经营机构积极参与这些内生变量之外，保险监管的不断加强是其重要的不可或缺的外生变量。
保险监管规范了农业保险市场秩序
中国的政策性农业保险采用的是“政府+市场”的所谓PPP模式。采取这个模式的目的主要存在三方面：第一是维护市场合法合规公平交易，第二是保护消费者（被保险农户）的正当权益不受侵害，第三是保证党和政府支农惠农政策落实到位。而要实现这三个目标，就需要加强监管。需要受到监管的是三方参与者：保险经营者、政府和投保农户（包括各类新型经营主体）。在对这几个方面的监管中，保险监管发挥了非常重要和不可或缺的作用。
在政策性农业保险发展过程中，保险经营机构的积极性空前高涨，参与经营主体从2007年的4家增加到2021年的35家。这是一个令人兴奋的数字变化，充分反映了保险企业对于参与农业农村现代化建设和振兴乡村事业的满腔热情和责任担当。但是，因为各种原因，有的公司做农业保险不够专业，有的甚至在农业保险经营中投机取巧、浑水摸鱼，产生了一些“虚假承保、虚假理赔和虚假费用”等套取国家财政补贴的所谓“三虚”问题。监管部门及时发现这些问题，重拳出击，给予坚决处罚，抑制了这些违法违规和套利行为，保证了农险资源的合理合法和有效使用，使政策性农业保险市场秩序得到较好规范和维护。
中国的特殊国情决定了地方政府多方参与农业保险活动。但是，地方政府的行为也需要受到规范、制约和监管。一段时期以来，因为缺乏对政策性农业保险的深刻理解，某些地方政府特别是不少县级政府，截留、挪用了不少上级政府和本级政府补贴农业保险保费的财政资金，影响到政府政策的顺畅贯彻，更影响到农业保险的可持续经营，客观上也侵害到广大投保农户的保险权益。中央政府及监管部门了解到这个情况后，采取了坚决和得力措施，几次下发专门文件，督促、检查和清理拖欠保险经营机构的“应收保费”。经过近3年的努力，使一度严重存在的“应收保费”问题得到较好解决。
加强农险监管制度建设很有必要
在过去的15年里，政策性农险的监管建设有了长足发展和进步，也颁布了规范政策性农业保险的《农业保险条例》。并据此制定了一系列部门规章和文件，初步建立了法律法规等规则体系。但是，随着政策性农业保险的深入发展，实践中暴露出许多新的问题，不少问题在现行法规或者部门规章中不够明确。
比如，作为农业保险重要参与方的地方政府，其活动范围和边界就是一个非常重要的问题。2019年，由财政部、农业农村部、银保监会和国家林草局联合发布的《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》中就特别指出，“明晰政府与市场边界”，提出“地方各级政府不参与农业保险的具体经营。在充分尊重保险机构产品开发、精算定价、承保理赔等经营自主权的基础上，通过给予必要的保费补贴、大灾赔付、提供信息数据等支持，调动市场主体积极性。基层政府部门和相关单位可以按照有关规定，协助农户和保险机构办理农业保险业务”。但是，这些重要意见在执行中还存在不少问题，特别是由谁来监督地方政府按照这些规定来参与农业保险活动，依然有待明晰。是通过法规细化，还是通过发布《农业保险操作手册》等来规范，都尚在研讨中。另外，对保险机构经营活动的监管也有待完善，有个别系统的问题需要在实践中摸索和改进。
可见，农业保险监管制度建设需要解决的问题不少，加强农业保险的监管制度建设很有必要。
加强农险监管制度建设
政策性农业保险高质量发展，需要高水平的监管制度和手段做后盾，没有完善有力的监管制度和体系的维系，农业保险市场不可能健康和可持续发展，农业保险的制度目标也很难顺利实现。为此，笔者建议：
一是尽快启动《农业保险条例》的修订。
目前，农业保险监管的主要法规是2012年颁布的《农业保险条例》和据此制定的一系列部门规章和文件。这8年里，农业保险迅猛发展的实践提出了许多新问题，这些问题在这部法规中找不到依据。
笔者认为，现行《农业保险条例》已经不适应农业保险的进一步发展，修订《农业保险条例》势在必行。无论是政府还是业界都有已经积累了足够的信息，修订的时机已经成熟。
二是加快农业保险监管体制改革。
因为历史和法律法规的原因，现行的农业保险监管体制有待完善。《农业保险条例》中的相关规定尚有模糊之处，不同监管部门步调有时不完全一致。实践表明，这种体制不利于实施对于农业保险的一元化有效监管，不利于农业保险市场效率的提升。笔者建议在《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》的指导下，加快农业保险监管体制的改革，不断提升监管效率和制度效率。
（作者系首都经济贸易大学保险系教授、农村保险研究所所长）
