建立健全对新业态 灵活就业人员的工伤保障
发布时间：2021-10-22 09:43:04 作者： 来源：中国银行保险报网
□谢志伟
近年来，随着互联网经济的发展，大批互联网平台创造了一系列服务于互联网经营的灵活就业岗位，包括网约车司机、网约配送员以及家政服务员等。随着从业人员的规模不断扩大，这些新业态灵活就业岗位逐渐成为外地务工人员在一线城市的就业主渠道。但随之而来的问题是，新业态灵活就业岗位频发职业伤害事件，但从业人员却因为与用工平台劳动关系界定不明，被排除在工伤保险保障范围之外。如何建立起对新业态灵活就业人员的工伤保障，是亟待解决的问题。
不难看出，互联网行业中的新业态灵活就业人员往往具备以下几个特征：第一，从业人员从事的几乎都是较为简单的体力劳动，只需要短期的线上指导或培训就能够上岗工作；第二，从业人员的工作时间灵活，可以自行决定工作量（如网约车司机可以自行决定是否上线和接单），收入也相应与工作量成正比；第三，工作流动性高，可以自由地在不同的互联网平台切换工作或者直接退出工作；第四，也是最重要的一点，新业态灵活就业人员与互联网平台不存在直接的劳动关系。
目前，按照《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见（2014）》，非国家机关和事业单位工作人员及不属于职工基本养老保险制度覆盖范围的城乡居民，可以在户籍地参加城乡居民养老保险；同时，根据《国务院关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见（2016）》，除职工基本医疗保险覆盖群体以外的所有城乡居民，都可以参加城乡居民基本医疗保险，其中农民工和灵活就业人员依法参加职工基本医疗保险；此外，《中华人民共和国社会保险法》规定，灵活就业人群可以自愿加入职工基本养老保险。但在工伤保险领域，由于《工伤保险条例》规定工伤保险只覆盖与企业建立劳动关系的正式职工，而灵活就业人员与互联网平台的劳动关系并不明确，没有被工伤保险覆盖，针对新业态灵活就业人群的工伤保障仍然缺少统一的制度安排。
目前部分地方政府尝试了一些新方案的试点。2009年山东潍坊劳动和社会保障局发布了《关于灵活就业人员参加工伤保险的通知》，要求各类灵活就业人员均须参加工伤保险，灵活就业人员的缴费费率按二类行业基准费率收取，但工伤保险中用人单位支付的待遇，由灵活就业人员自己承担；2015年江苏南通人社局发布了《南通市灵活就业人员工作伤害保险暂行办法》，规定灵活就业人员应参加工作伤害保险，费率为0.5%，参保人员在缴费时须一次性缴足次月起当年应缴的全部费用，当参保人员被用人单位录用时，工作伤害保险自然终止。工作伤害保险的基金与工伤保险基金合并使用。值得注意的是，这两个地方的试点关于灵活就业人员的身份限定范围较窄，仅限定在劳动人事事务代理机构办理了代理劳动关系的灵活就业人员，且两地的方案都是从业人员缴费参保，并未涉及用人平台所承担的责任。
2019年浙江省人社厅发布《关于优化新业态劳动用工服务的指导意见》，规定新业态从业人员可以按规定先行参加工伤保险，平台承担用人单位依法应承担的工伤保险责任。2020年广东省人社厅、财政厅发布《广东省灵活就业人员服务管理办法（试行）》，试行在单位就业的非劳动关系特定人员参加工伤保险办法，但也仅限于用人单位自愿为灵活就业人员缴纳工伤保险费。浙江和广东的方案与山东潍坊、江苏南通的改革方案相比，更加突出了用人平台作为用工主体应承担的工伤保险责任，缴费方式也转变为了用人单位缴费，但两地的改革方案基于自愿性，无法保证所有新业态灵活就业人群被覆盖。
在中央政府层面，推行统一的覆盖新业态灵活就业群体的工伤保障制度也一直在探索研究中。2020年2月发布的《中共中央 国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》从顶层设计的高度要求开展新业态从业人员职业伤害保障试点；2021年7月，国务院通过了《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》，提出要组织开展平台灵活就业人员职业伤害保障试点，平台企业应当按规定参加。采取政府主导、信息化引领和社会力量承办相结合的方式，建立健全职业伤害保障管理服务规范和运行机制。
可以看到，相比于地方自行试点，中央层面规划的职业伤害保障试点有了一定的强制属性，符合条件的平台企业应当参加而非自愿参加。同时也应当注意到，目前职业伤害保障作为一种具有社会保险属性的险种，其在基金筹集、工伤认定以及待遇标准上与工伤保险有什么异同仍然没有明确。笔者认为，未来推动职业伤害保障的试点应注意以下两点：
第一，应尽快明确新业态灵活就业人群与用人平台之间的权利义务关系。由于新业态灵活就业岗位具备新的特点，用传统劳动关系进行认定可能会适得其反，抑制平台经济的发展，但长期忽视必然导致一方的权益受损。只有在法律层面明确新业态灵活就业人群与用人平台的权利义务关系，才能更好推动开展职业伤害保障。
第二，根据平台类型和从业人员工作属性合理构建差别费率。不同类型的新业态灵活就业人员对应的职业风险差别较大，如外卖员属于风险较高的职业群体，而家政服务员、快递分拣员等职业的风险相对较低，按统一的费率征收保费并不恰当。在实践中也可以尝试分批次将不同职业群体纳入到职业伤害保障的覆盖范围中来，如先将外卖员群体纳入保障范围，待制度运行稳定并积累足够的经验后，再将家政服务员和快递员等其他职业群体纳入，缴费费率根据职业风险进行相应调整。
（作者系北京大学经济学院风险管理与保险学系博士生）
□谢志伟
近年来，随着互联网经济的发展，大批互联网平台创造了一系列服务于互联网经营的灵活就业岗位，包括网约车司机、网约配送员以及家政服务员等。随着从业人员的规模不断扩大，这些新业态灵活就业岗位逐渐成为外地务工人员在一线城市的就业主渠道。但随之而来的问题是，新业态灵活就业岗位频发职业伤害事件，但从业人员却因为与用工平台劳动关系界定不明，被排除在工伤保险保障范围之外。如何建立起对新业态灵活就业人员的工伤保障，是亟待解决的问题。
不难看出，互联网行业中的新业态灵活就业人员往往具备以下几个特征：第一，从业人员从事的几乎都是较为简单的体力劳动，只需要短期的线上指导或培训就能够上岗工作；第二，从业人员的工作时间灵活，可以自行决定工作量（如网约车司机可以自行决定是否上线和接单），收入也相应与工作量成正比；第三，工作流动性高，可以自由地在不同的互联网平台切换工作或者直接退出工作；第四，也是最重要的一点，新业态灵活就业人员与互联网平台不存在直接的劳动关系。
目前，按照《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见（2014）》，非国家机关和事业单位工作人员及不属于职工基本养老保险制度覆盖范围的城乡居民，可以在户籍地参加城乡居民养老保险；同时，根据《国务院关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见（2016）》，除职工基本医疗保险覆盖群体以外的所有城乡居民，都可以参加城乡居民基本医疗保险，其中农民工和灵活就业人员依法参加职工基本医疗保险；此外，《中华人民共和国社会保险法》规定，灵活就业人群可以自愿加入职工基本养老保险。但在工伤保险领域，由于《工伤保险条例》规定工伤保险只覆盖与企业建立劳动关系的正式职工，而灵活就业人员与互联网平台的劳动关系并不明确，没有被工伤保险覆盖，针对新业态灵活就业人群的工伤保障仍然缺少统一的制度安排。
目前部分地方政府尝试了一些新方案的试点。2009年山东潍坊劳动和社会保障局发布了《关于灵活就业人员参加工伤保险的通知》，要求各类灵活就业人员均须参加工伤保险，灵活就业人员的缴费费率按二类行业基准费率收取，但工伤保险中用人单位支付的待遇，由灵活就业人员自己承担；2015年江苏南通人社局发布了《南通市灵活就业人员工作伤害保险暂行办法》，规定灵活就业人员应参加工作伤害保险，费率为0.5%，参保人员在缴费时须一次性缴足次月起当年应缴的全部费用，当参保人员被用人单位录用时，工作伤害保险自然终止。工作伤害保险的基金与工伤保险基金合并使用。值得注意的是，这两个地方的试点关于灵活就业人员的身份限定范围较窄，仅限定在劳动人事事务代理机构办理了代理劳动关系的灵活就业人员，且两地的方案都是从业人员缴费参保，并未涉及用人平台所承担的责任。
2019年浙江省人社厅发布《关于优化新业态劳动用工服务的指导意见》，规定新业态从业人员可以按规定先行参加工伤保险，平台承担用人单位依法应承担的工伤保险责任。2020年广东省人社厅、财政厅发布《广东省灵活就业人员服务管理办法（试行）》，试行在单位就业的非劳动关系特定人员参加工伤保险办法，但也仅限于用人单位自愿为灵活就业人员缴纳工伤保险费。浙江和广东的方案与山东潍坊、江苏南通的改革方案相比，更加突出了用人平台作为用工主体应承担的工伤保险责任，缴费方式也转变为了用人单位缴费，但两地的改革方案基于自愿性，无法保证所有新业态灵活就业人群被覆盖。
在中央政府层面，推行统一的覆盖新业态灵活就业群体的工伤保障制度也一直在探索研究中。2020年2月发布的《中共中央 国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》从顶层设计的高度要求开展新业态从业人员职业伤害保障试点；2021年7月，国务院通过了《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》，提出要组织开展平台灵活就业人员职业伤害保障试点，平台企业应当按规定参加。采取政府主导、信息化引领和社会力量承办相结合的方式，建立健全职业伤害保障管理服务规范和运行机制。
可以看到，相比于地方自行试点，中央层面规划的职业伤害保障试点有了一定的强制属性，符合条件的平台企业应当参加而非自愿参加。同时也应当注意到，目前职业伤害保障作为一种具有社会保险属性的险种，其在基金筹集、工伤认定以及待遇标准上与工伤保险有什么异同仍然没有明确。笔者认为，未来推动职业伤害保障的试点应注意以下两点：
第一，应尽快明确新业态灵活就业人群与用人平台之间的权利义务关系。由于新业态灵活就业岗位具备新的特点，用传统劳动关系进行认定可能会适得其反，抑制平台经济的发展，但长期忽视必然导致一方的权益受损。只有在法律层面明确新业态灵活就业人群与用人平台的权利义务关系，才能更好推动开展职业伤害保障。
第二，根据平台类型和从业人员工作属性合理构建差别费率。不同类型的新业态灵活就业人员对应的职业风险差别较大，如外卖员属于风险较高的职业群体，而家政服务员、快递分拣员等职业的风险相对较低，按统一的费率征收保费并不恰当。在实践中也可以尝试分批次将不同职业群体纳入到职业伤害保障的覆盖范围中来，如先将外卖员群体纳入保障范围，待制度运行稳定并积累足够的经验后，再将家政服务员和快递员等其他职业群体纳入，缴费费率根据职业风险进行相应调整。
（作者系北京大学经济学院风险管理与保险学系博士生）
