将巨灾保险机制纳入国家应急管理体系

□贾若

国家应急管理体系是应对突发事件的基础性、关键性机制，是国家管理突发事件的根本性制度保障。保险是现代社会风险管理的基本手段，是国家和社会治理体系的重要组成部分，也是提升国家和社会治理能力的重要工具。重大事故或自然灾害发生后，巨灾保险等保险机制能够快速、充分、精准地提供损失补偿；事故或灾害发生前，巨灾保险机制还能够预先规划损失分配，标准化防损减损措施，从而为应急管理工作贡献来自市场的专业力量。

具体来说，保险机制可以在国家应急管理体系中发挥以下三个方面的独特作用：

化解财政资金计划性和救援成本不确定性之间的矛盾。灾害和事故保险一般会补偿防损减损救援的费用，保险机制能够为应急管理过程中的救援费用、救援人员的人身伤害和设备损失、救援过程中为避免损失扩大和人身伤害加重而采取的对受害人的应急救济措施等提供补偿。随事故和灾害大小、救援难易程度的变化，救援成本存在不确定性，这与财政资金的高度计划性和相对固定性产生矛盾。保险机制可以最大限度发挥有限财政资金的杠杆作用，以确定水平的保费，交换或有或无、或大或小的损失和救援成本补偿。

提供事前风险管理服务。保险机制的作用不仅在于事后损失补偿，也在于提供事前风险管理服务，包括提供非财政保障的救援装备设备维护、耗材补充等，提供现场和非现场的风险防控专业意见，提供应急管理和风险管理相关的交流、学习、参访、培训等。事前常态化风险管理过程中，保险机制通过对事前风险控制的成本进行科学厘定和年度调整，合理确定保费和手续费。从某种程度上讲，保险机制可以成为应急管理体系提高事前风险防控资金使用效率和灵活性的工具。

化解因损失补偿不充分、不及时而产生的矛盾和压力。事故灾害损失补偿虽然不是应急管理部门的职责，但损失补偿缺位往往会对事故原因调查、事故责任划分、直接损失核定造成额外的压力，表现为因事故原因、责任、损失不清而产生的社会矛盾和社会舆论。保险机制独特的功能在于通过快速查勘定损，有效地判定事故原因、核定事故损失，同时快速、充分、精准地提供损失补偿，安抚受害人——保险机制通过市场的力量可以在一定程度上分担应急管理部门的责任和压力。

将巨灾保险机制纳入国家应急管理体系可以考虑分如下两个步骤：

第一步，应当明确巨灾应急保险是国家应急管理体系的组成部分，开展巨灾应急管理综合保险试点。建立巨灾保险制度，有助于减轻地方政府在巨灾应急管理中的财政压力，强化市场化（再）保险的损失融资作用。虽然国家财政资金有一定应急弹性，可拨付地方用于灾害和事故应急，但这种弹性是有限的，中央应急资金的用途、申请程序有较高的规范性要求，对地方应急管理声誉也可能造成潜在的负面影响。单一城市在事前为巨灾风险储备的资源是有限的；财政在事后为巨灾损失提供补贴的弹性也是有限的。通过将巨灾保险纳入应急管理体系，能够将一座城市的风险和损失在事前分摊到全国甚至全球范围；当灾害发生时，迅速调用全国乃至全球储备（保费）应对一座城市的灾害。巨灾损失融资依合同条款自动完成，无需在巨灾发生后相机决策，避免时间延误和不确定性。

第二步，可以考虑构建政府与市场合作的巨灾应急保险体系。灾中灾后的财政救济是使用最广泛、历史最悠久，也是制度上最“简便”的国家巨灾风险管理工具，能有效提高居民的效用；但同时也会降低居民在灾前采取预防措施，购买巨灾保险的动力，还可能造成补偿救济不充分、不及时、不公平等情况，加重政府的财政负担。保险作为市场经济风险管理的基本手段，虽然能够很好地实现风险分散、有效降低灾害损失、精确划分保险责任、及时提供经济补偿；但是，巨灾风险低频高损的特性往往会导致商业保险定价偏高，直保公司因巨灾而破产的风险大，个人不愿意负担商业巨灾保险。因此，从全球范围来看，巨灾保险市场大多需要政府介入提供支持，比如，通过税收提升全社会巨灾风险转移开支，强制个体承担部分巨灾损失，来解决巨灾保险市场供需失衡的问题，减轻政府灾中救济和灾后重建的财政压力。政府也可以直接提供巨灾（再）保险，弥补商业保险市场跨期风险融资能力弱的缺陷，从而提高巨灾承保能力,改善社会福利。

（作者系北京大学经济学院风险管理与保险学系副教授）