构建三支柱养老保险体系的现状、差距与路径
发布时间：2021-07-29 08:49:52 作者： 来源：中国银行保险报网
□郑秉文
在过去一年里，中央文件、党和国家领导人多次、密集地提到构建多层次多支柱养老保障体系：2019年底中共中央、国务院印发的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》提出，“夯实应对人口老龄化的社会财富储备”；2020年5月中共中央、国务院发布的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出，“健全可持续的多层次社会保障体系”；今年两会通过的“十四五”规划纲要提出，“发展多层次、多支柱养老保险体系”；今年2月中央政治局第二十八次集体学习时习近平强调，“要加快发展多层次、多支柱养老保险体系”；等等。一系列政策文件和领导人讲话释放出的信号显示：为应对人口老龄化，未来几十年里，中国养老保障改革取向将从负债型养老金体系，逐渐向三支柱养老保险鼎立的资产型养老金体系过渡，尤其是要大力发展第二、第三支柱养老保险，把多层次和多支柱养老保险制度真正建立起来。
我国三支柱养老保险的现状
我国第一支柱基本养老保险迄今为止是覆盖人数全球第一、收支规模全球第二的基本养老保险制度，其中，城镇职工基本养老保险基金结余4.8万亿元，可用于支付11个月的养老金；城乡居保积累的养老基金余额约1万亿元，可用于支付3年的城乡居民基本养老金；城镇职工和城乡居保两个制度合计覆盖人数为9.99亿人，覆盖率为91%。从覆盖面和基金规模来看，我国第一支柱养老保险明显好于第二、第三支柱养老保险。但是，我国基本养老保险负债型特征仍十分明显，例如，城镇职工养老保险的个人账户基本为空账运行，缴费激励性不足，费基明显小于真实社会平均工资水平，替代率大约为社会平均工资水平的46%，成为我国退休人员的主要退休收入来源，在我国退休制度中，第一支柱占绝对优势。其中，我国养老金体系负债型特征最为明显的特征是第二、第三支柱发展“瘸腿”和严重不足，与我国GDP全球排名第二的地位相差甚远。
我国第二支柱养老金由企业年金和职业年金构成，基金积累总计约3万多亿元，占GDP的大约3%左右。其中，企业年金建立17年来覆盖面没有明显变化，进入新常态以来，覆盖人数和企业数量增速明显下降，截至2020年底，全国参与职工人数为2700万人，领取年金待遇人数为223万人，覆盖企业数量大约10万多户，基金积累为2.2万亿元。由于覆盖面狭小，企业年金常被人诟病为“富人俱乐部”。第二支柱的另一分支职业年金覆盖的目标群体是机关事业单位人员，覆盖范围远远高于企业年金，但在事业单位里，差额拨款或工资自筹人员难以被职业年金覆盖，存在制度“死角”，只有部分事业单位人员通过资金“自筹”的方式加入了企业年金。另外，职业年金建立时间较短，至今只有5年，积累金额不足万亿元。
我国第三支柱税延型商业养老保险从2007年开始启动，一直拖到2018年5月才开始试点，原定试点期1年，但至今已试点超期两年多，投保人数只有几万人，保费收入只有4亿元，规模之小，可忽略不计。公募基金业在没有税优政策支持的条件下也于3年半前开始试运行“养老目标基金”，至今共建立基金130多只，总规模超过700多亿元，但由于没有赋予税收优惠政策，随着封闭期的逐渐解禁（封闭期分为1年、2年、3年不等），在没有锁定退休日的条件下将逐渐开始赎回，届时，养老目标基金将与普通公募基金没有两样，根据国际惯例，不属于“合格”的第三支柱养老金统筹范畴。由于没有税优政策，银行理财产品资金没有获得支持纳入第三支柱养老保险制度。
我国三支柱养老保险与世界平均水平和美国相比存在的差距
上述数据显示，截至2020年底，我国三支柱养老金总规模合计8.8万亿元，加上战略储备基金全国社保基金2.2万亿元（去重后），四个板块养老基金总计为11万亿元左右，占GDP的11%。与世界平均水平相比，我国养老金的GDP占比存在很大差距，例如，2019年全球各类养老金总计60万亿美元左右，占全球GDP总量86万亿美元的70%。如果仅将我国第二、第三支柱养老金占GDP的比例与国际相比，差距就更大了，例如，我国第二、三支柱养老金3万亿元左右，占GDP比重仅为3%。而在全球养老金60万亿美元中，有51万亿美元来自第二、三支柱，占全球GDP的60%。如果对标美国，我国的差距就更大了：美国三支柱养老金总计35万亿美元，占GDP的167%，其中第一支柱仅为2.9万亿美元，而第二、三支柱占GDP的152%。
由国家税收优惠支持和市场化运行的第二、三支柱养老金制度实行的是积累制，是夯实应对人口老龄化社会财富储备的核心资产。而养老金第一支柱是国家建立的基本养老保险制度，在中国和绝大多数发达国家实行的都是现收现付制，这种融资方式积累的资产规模有限，所以，第二、三支柱是积累养老金资产的主要载体，这是最佳国际实践的重要启示和趋势。正是由于这些原因和差距，在今年2月中央政治局第二十八次集体学习时习近平强调，“要加快发展多层次、多支柱养老保险体系”。
我国三支柱养老保险后来居上的路径
发展多层次多支柱养老保险体系，要靠科学的制度设计和配套的财税政策两方面发力。
从制度设计上讲，首先，第二支柱养老保险要最大限度扩大参与率，这是当前第二支柱企业年金面临的主要任务，其具体改革举措包括引入“自动加入”机制、取消雇主缴费归属期、放开个人投资选择权、引入生命周期基金、扩大投资范围等。其次，第三支柱试点已3年多，超期两年多，结果不尽如人意，应尽快公布升级版的第三支柱设计，吸取前期教训，提高税优比例，简化个税抵扣手续，完善产品线，使之覆盖保险、基金、银行理财产品等，个人申请建立第三支柱必须要参加第二支柱的限制条件应该取消。再次，应打通第二、三支柱养老保险制度之间的通道，这是一个实现双赢的举措，对第二和第三支柱养老保险扩大参与率是相互促进的。其中，企业年金已经运行17年，应继续深化企业年金改革，坚持一张蓝图绘到底。
从财税配套改革上讲，首先，应建立养老金友好型个税制度，这是大力发展第二、第三支柱养老保险的重要基础，具体而言，应坚持宽税基、简税制、低税率的原则，个税免征额的本质属于“个人生计豁免”，随着社会平均收入的不断提高，恩格尔系数正大幅降低。否则，个税如果长期成为“精英税”，第二、三支柱就难以成为“大众养老金”，甚至会受到“富人俱乐部”的诟病。其次，2019年我国成功实现了分项所得税制向个人综合所得税制的转变，改革还应继续，最终应以家庭总收入为单位进行年终汇算清缴，这是带动家庭成员参与第二、第三支柱养老金体系的重要举措。再次，应尽快增设资本利得税，这是推动发展第二尤其是第三支柱的根本条件，否则，100万亿元的居民银行存款是不可能水往高处流的。
（作者系中国社科院世界社保研究中心主任）
□郑秉文
在过去一年里，中央文件、党和国家领导人多次、密集地提到构建多层次多支柱养老保障体系：2019年底中共中央、国务院印发的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》提出，“夯实应对人口老龄化的社会财富储备”；2020年5月中共中央、国务院发布的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出，“健全可持续的多层次社会保障体系”；今年两会通过的“十四五”规划纲要提出，“发展多层次、多支柱养老保险体系”；今年2月中央政治局第二十八次集体学习时习近平强调，“要加快发展多层次、多支柱养老保险体系”；等等。一系列政策文件和领导人讲话释放出的信号显示：为应对人口老龄化，未来几十年里，中国养老保障改革取向将从负债型养老金体系，逐渐向三支柱养老保险鼎立的资产型养老金体系过渡，尤其是要大力发展第二、第三支柱养老保险，把多层次和多支柱养老保险制度真正建立起来。
我国三支柱养老保险的现状
我国第一支柱基本养老保险迄今为止是覆盖人数全球第一、收支规模全球第二的基本养老保险制度，其中，城镇职工基本养老保险基金结余4.8万亿元，可用于支付11个月的养老金；城乡居保积累的养老基金余额约1万亿元，可用于支付3年的城乡居民基本养老金；城镇职工和城乡居保两个制度合计覆盖人数为9.99亿人，覆盖率为91%。从覆盖面和基金规模来看，我国第一支柱养老保险明显好于第二、第三支柱养老保险。但是，我国基本养老保险负债型特征仍十分明显，例如，城镇职工养老保险的个人账户基本为空账运行，缴费激励性不足，费基明显小于真实社会平均工资水平，替代率大约为社会平均工资水平的46%，成为我国退休人员的主要退休收入来源，在我国退休制度中，第一支柱占绝对优势。其中，我国养老金体系负债型特征最为明显的特征是第二、第三支柱发展“瘸腿”和严重不足，与我国GDP全球排名第二的地位相差甚远。
我国第二支柱养老金由企业年金和职业年金构成，基金积累总计约3万多亿元，占GDP的大约3%左右。其中，企业年金建立17年来覆盖面没有明显变化，进入新常态以来，覆盖人数和企业数量增速明显下降，截至2020年底，全国参与职工人数为2700万人，领取年金待遇人数为223万人，覆盖企业数量大约10万多户，基金积累为2.2万亿元。由于覆盖面狭小，企业年金常被人诟病为“富人俱乐部”。第二支柱的另一分支职业年金覆盖的目标群体是机关事业单位人员，覆盖范围远远高于企业年金，但在事业单位里，差额拨款或工资自筹人员难以被职业年金覆盖，存在制度“死角”，只有部分事业单位人员通过资金“自筹”的方式加入了企业年金。另外，职业年金建立时间较短，至今只有5年，积累金额不足万亿元。
我国第三支柱税延型商业养老保险从2007年开始启动，一直拖到2018年5月才开始试点，原定试点期1年，但至今已试点超期两年多，投保人数只有几万人，保费收入只有4亿元，规模之小，可忽略不计。公募基金业在没有税优政策支持的条件下也于3年半前开始试运行“养老目标基金”，至今共建立基金130多只，总规模超过700多亿元，但由于没有赋予税收优惠政策，随着封闭期的逐渐解禁（封闭期分为1年、2年、3年不等），在没有锁定退休日的条件下将逐渐开始赎回，届时，养老目标基金将与普通公募基金没有两样，根据国际惯例，不属于“合格”的第三支柱养老金统筹范畴。由于没有税优政策，银行理财产品资金没有获得支持纳入第三支柱养老保险制度。
我国三支柱养老保险与世界平均水平和美国相比存在的差距
上述数据显示，截至2020年底，我国三支柱养老金总规模合计8.8万亿元，加上战略储备基金全国社保基金2.2万亿元（去重后），四个板块养老基金总计为11万亿元左右，占GDP的11%。与世界平均水平相比，我国养老金的GDP占比存在很大差距，例如，2019年全球各类养老金总计60万亿美元左右，占全球GDP总量86万亿美元的70%。如果仅将我国第二、第三支柱养老金占GDP的比例与国际相比，差距就更大了，例如，我国第二、三支柱养老金3万亿元左右，占GDP比重仅为3%。而在全球养老金60万亿美元中，有51万亿美元来自第二、三支柱，占全球GDP的60%。如果对标美国，我国的差距就更大了：美国三支柱养老金总计35万亿美元，占GDP的167%，其中第一支柱仅为2.9万亿美元，而第二、三支柱占GDP的152%。
由国家税收优惠支持和市场化运行的第二、三支柱养老金制度实行的是积累制，是夯实应对人口老龄化社会财富储备的核心资产。而养老金第一支柱是国家建立的基本养老保险制度，在中国和绝大多数发达国家实行的都是现收现付制，这种融资方式积累的资产规模有限，所以，第二、三支柱是积累养老金资产的主要载体，这是最佳国际实践的重要启示和趋势。正是由于这些原因和差距，在今年2月中央政治局第二十八次集体学习时习近平强调，“要加快发展多层次、多支柱养老保险体系”。
我国三支柱养老保险后来居上的路径
发展多层次多支柱养老保险体系，要靠科学的制度设计和配套的财税政策两方面发力。
从制度设计上讲，首先，第二支柱养老保险要最大限度扩大参与率，这是当前第二支柱企业年金面临的主要任务，其具体改革举措包括引入“自动加入”机制、取消雇主缴费归属期、放开个人投资选择权、引入生命周期基金、扩大投资范围等。其次，第三支柱试点已3年多，超期两年多，结果不尽如人意，应尽快公布升级版的第三支柱设计，吸取前期教训，提高税优比例，简化个税抵扣手续，完善产品线，使之覆盖保险、基金、银行理财产品等，个人申请建立第三支柱必须要参加第二支柱的限制条件应该取消。再次，应打通第二、三支柱养老保险制度之间的通道，这是一个实现双赢的举措，对第二和第三支柱养老保险扩大参与率是相互促进的。其中，企业年金已经运行17年，应继续深化企业年金改革，坚持一张蓝图绘到底。
从财税配套改革上讲，首先，应建立养老金友好型个税制度，这是大力发展第二、第三支柱养老保险的重要基础，具体而言，应坚持宽税基、简税制、低税率的原则，个税免征额的本质属于“个人生计豁免”，随着社会平均收入的不断提高，恩格尔系数正大幅降低。否则，个税如果长期成为“精英税”，第二、三支柱就难以成为“大众养老金”，甚至会受到“富人俱乐部”的诟病。其次，2019年我国成功实现了分项所得税制向个人综合所得税制的转变，改革还应继续，最终应以家庭总收入为单位进行年终汇算清缴，这是带动家庭成员参与第二、第三支柱养老金体系的重要举措。再次，应尽快增设资本利得税，这是推动发展第二尤其是第三支柱的根本条件，否则，100万亿元的居民银行存款是不可能水往高处流的。
（作者系中国社科院世界社保研究中心主任）
