社保一体化：问题与展望
发布时间：2021-06-18 09:39:32 作者： 来源：中国银行保险报网
□朱南军
经过40多年的改革与发展，我国已经基本形成了以社会保险为核心的“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的社会保障体系，社会保障覆盖范围持续扩大，建立起了世界上覆盖人群最多的社会保障制度。回顾我国的社会保障制度改革，可以发现其重点在于制度的整体建设与覆盖面的扩大，在维护社会稳定、促进经济发展等方面都发挥了重要的作用。截至2020年底，全国基本养老、失业、工伤保险参保人数分别为9.99亿人、2.17亿人、2.68亿人；全国社会保障卡持卡人数达到13.35亿人。我国在社会保险扩大覆盖面方面取得的成就得到国际社会的充分肯定和高度评价，国际社会保障协会也曾授予中国政府“社会保障杰出成就奖”。
李月敏/制图
不过，伴随着社会保障制度的迅速建立与推广，制度架构上存在的问题也逐步显现。一方面，受到户籍制度和城乡二元体制等因素的制约，我国在建立社保体系过程中呈现出身份分割、城乡分割的特点。基本养老保险制度中城镇职工基本养老保险、城镇居民社会养老保险、新型农村社会养老保险三大体系独立运行，基本医疗保险制度中城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗三大体系独立运行，造成了制度间的分割。另一方面，出于行政体制和政策执行方面的考虑，我国将社保制度的实际建设权赋予各地方政府，中央政府只确定改革原则和基本制度框架，允许和鼓励地方在具体规则制定上体现各自的独特性，而省级地方政府也多效仿中央的做法将事权进一步下放，造成了地域之间的分割大大加剧了社保基金运行的风险和地区间的制度壁垒。
我国社保体系架构上的这种制度分割和地区分割特点，在一定时期内体现了对现实差异性的尊重，保证了社保覆盖面的快速扩大。不过，“碎片化”的社会保障体系适应不了经济社会的发展，特别是当部分人群无法被一种单一制度所覆盖时会产生诸多不便，比如农民工、工作转换、跨地域转移等问题。而且纵向分割与横向分割交叉影响，会进一步导致整体上的割裂，例如针对农民工社保各地采取了不同的措施，分别将其并入城居保或新农保，还有的建立独立制度，使制度被割裂得更加混乱。由于它越来越成为制度统一和发展的制约因素，影响了全国的人口流动和区域一体化，社保一体化的议题逐渐被重视起来。近年来，国家逐渐发布了一系列文件来规范推动社保统筹层次的提高、不同制度间的整合和转移接续，部分地区也在积极进行自下而上的一体化尝试与探索。
我国社会保障一体化的改革始于个别地方的先行探索，继以国家整体规划和方案的出台，向全国范围推广。国家在纵向制度架构上的思路是，以职工和居民为分界进行外部衔接和各自的内部整合；在横向区域方面则仍旧以省级行政区为基本统筹区域，针对跨省流动问题采取转移接续的方法。这在《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》《流动就业人员基本医疗保障关系转移接续暂行办法》等重要文件中都有着明显的体现。在制度整合和统筹方面，由于省级行政区管辖范围大，内部差异明显，特别是经济发达地区的市级政府享有较大的话语权，所以省级行政单位在这一过程中承担着重大的责任和压力。进一步，制度的整合与统筹层次的提高依赖顶层的设计，而地方利益和行政权力仍旧是不可小视的壁垒，因此自下而上的省际间整合与统筹尚未见明显成效。在社会保险转移接续方面，虽然随着国家统一规定的出台，社保转移接续在全国也逐步完善，但是区域间协调并没有体现出更多的便捷性和优越性，甚至由于长三角各地区内部个性化明显，统筹和整合进程较慢，社保转移接续在程序上更加复杂化。
广义上的社保一体化包含了将社保体系通过制度安排形成一个有机整体的所有努力。目前关于社保一体化的讨论比较庞杂，“整合”“统筹”“并轨”“衔接”“转移接续”等概念被众多学者运用在不同语境中，在内涵上都有着或大或小的差异。不过，从我国社保制度横向和纵向两个方向上的分割出发，可以将其分为相互交错的两个方面：一是纵向上将不同制度项目之间进行整合；二是横向上打通区域间的壁垒，实现不同地区间社保的自由流动。区域社保一体化作为全国社保一体化的一部分，其内涵不仅包括打破地区分割，同时也伴随着制度整合与衔接方面的内容。另外，从具体路径上，区域社保一体化也可以分为两种不同的方式，一是彻底地统一整合，二是各系统独立但有效衔接，针对不同问题各地区也都可以在国家政策的基础上做出选择。展望未来，可以在以下几个具体方面采取举措：
加强顶层设计，实现整合与协调的有机统一。国家间如欧盟，或者国内区域社保一体化，其整体架构或采取统一整合的方式来消除内部政策差异，或通过有效的转移接续机制来实现各独立主体利益的协调。不过无论采用哪种方式，都离不开整体框架的搭建。而我国省际社保一体化之所以进展缓慢，缺乏省级行政单位以上的统筹和协调无疑是重要原因之一。因此，中央政府要协调各省市之间需要建立高效的社保协商机制，确保架构的整体设计，以规范性文件为载体，保证政策执行的强制力和一致性。
科学设计方案，维护不同主体利益的均衡。从参保者个人角度来讲，社保一体化实质上是保证参保者的权利义务在不同制度、不同地区之间实现自由流转，保障其社保权益不因个人流动或制度变革而受损。从作为保险人的政府来讲，社保一体化的关键在于确保基金的持续性，使其不因参保者的退出或进入而发生问题，社保统筹可以视为基金池的汇聚与扩大，社保转移接续则是不同基金池之间的流入与流出。因此，社保一体化方案要综合考虑两方面的利益，重点在于参保人权益的保护，同时也要防范道德风险造成的基金安全问题和人群间公平问题。另一方面，由于各统筹区社保缴费基数、缴费比例存在差异，而且地方财政的支持力度也不同，导致地区利益在一些情况下存在冲突。因此，社保一体化过程中需要根据人口分布和收入水平、各制度间的缴费和待遇差异、人口流动特点、基金运行状况等因素来综合测算，统筹考虑，科学制定具体实施方案，维护各方主体的利益，实现各方利益的合理均衡。
完善信息系统建设，优化社保管理体制。信息系统建设对社保一体化的作用毋庸置疑，欧盟的电子卫生保健网络、发达国家的社会保障卡和社会保障号都是社保管理领域的有效工具，我国推出的社会保障卡和异地就医结算系统也极大地促进了社保一体化的发展。建设统一的信息系统也是符合社会发展趋势的重要举措。而且信息系统建设对社保管理经办体制也有着巨大的价值，国家应进一步通过技术手段来促进社保业务办理能够有效提高便捷性，改善人民群众的体验，同时也能减轻经办压力，防止各类违反规则的行为，推动社保体系的规范化与现代化。
实施配套政策，改善社保一体化的宏观环境。社保一体化并非一项孤立的社会改革，仅仅依靠社保体制内部的一体化并不能达成最佳的效果，相反，必须将其置于公共服务均等化乃至区域甚至全国一体化的大环境中考虑，才能实现整体上的社会改善。就医疗保险而言，它不仅是社会保障体系的一部分，也是基本医疗卫生制度的重要组成部分，深深植根于公共卫生服务体系、医疗服务体系、药品供应保障体系之中。在世界上任何国家和地区的实践中，没有医疗服务体系作为基础，不可能建立合适的医疗保险制度。因此，中国社保一体化进程中要实现与医疗体系一体化的协同，真正为人民提供高水平的医疗服务。
（作者系北京大学经济学院风险管理与保险学系副教授）
□朱南军
经过40多年的改革与发展，我国已经基本形成了以社会保险为核心的“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的社会保障体系，社会保障覆盖范围持续扩大，建立起了世界上覆盖人群最多的社会保障制度。回顾我国的社会保障制度改革，可以发现其重点在于制度的整体建设与覆盖面的扩大，在维护社会稳定、促进经济发展等方面都发挥了重要的作用。截至2020年底，全国基本养老、失业、工伤保险参保人数分别为9.99亿人、2.17亿人、2.68亿人；全国社会保障卡持卡人数达到13.35亿人。我国在社会保险扩大覆盖面方面取得的成就得到国际社会的充分肯定和高度评价，国际社会保障协会也曾授予中国政府“社会保障杰出成就奖”。
李月敏/制图
不过，伴随着社会保障制度的迅速建立与推广，制度架构上存在的问题也逐步显现。一方面，受到户籍制度和城乡二元体制等因素的制约，我国在建立社保体系过程中呈现出身份分割、城乡分割的特点。基本养老保险制度中城镇职工基本养老保险、城镇居民社会养老保险、新型农村社会养老保险三大体系独立运行，基本医疗保险制度中城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗三大体系独立运行，造成了制度间的分割。另一方面，出于行政体制和政策执行方面的考虑，我国将社保制度的实际建设权赋予各地方政府，中央政府只确定改革原则和基本制度框架，允许和鼓励地方在具体规则制定上体现各自的独特性，而省级地方政府也多效仿中央的做法将事权进一步下放，造成了地域之间的分割大大加剧了社保基金运行的风险和地区间的制度壁垒。
我国社保体系架构上的这种制度分割和地区分割特点，在一定时期内体现了对现实差异性的尊重，保证了社保覆盖面的快速扩大。不过，“碎片化”的社会保障体系适应不了经济社会的发展，特别是当部分人群无法被一种单一制度所覆盖时会产生诸多不便，比如农民工、工作转换、跨地域转移等问题。而且纵向分割与横向分割交叉影响，会进一步导致整体上的割裂，例如针对农民工社保各地采取了不同的措施，分别将其并入城居保或新农保，还有的建立独立制度，使制度被割裂得更加混乱。由于它越来越成为制度统一和发展的制约因素，影响了全国的人口流动和区域一体化，社保一体化的议题逐渐被重视起来。近年来，国家逐渐发布了一系列文件来规范推动社保统筹层次的提高、不同制度间的整合和转移接续，部分地区也在积极进行自下而上的一体化尝试与探索。
我国社会保障一体化的改革始于个别地方的先行探索，继以国家整体规划和方案的出台，向全国范围推广。国家在纵向制度架构上的思路是，以职工和居民为分界进行外部衔接和各自的内部整合；在横向区域方面则仍旧以省级行政区为基本统筹区域，针对跨省流动问题采取转移接续的方法。这在《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》《流动就业人员基本医疗保障关系转移接续暂行办法》等重要文件中都有着明显的体现。在制度整合和统筹方面，由于省级行政区管辖范围大，内部差异明显，特别是经济发达地区的市级政府享有较大的话语权，所以省级行政单位在这一过程中承担着重大的责任和压力。进一步，制度的整合与统筹层次的提高依赖顶层的设计，而地方利益和行政权力仍旧是不可小视的壁垒，因此自下而上的省际间整合与统筹尚未见明显成效。在社会保险转移接续方面，虽然随着国家统一规定的出台，社保转移接续在全国也逐步完善，但是区域间协调并没有体现出更多的便捷性和优越性，甚至由于长三角各地区内部个性化明显，统筹和整合进程较慢，社保转移接续在程序上更加复杂化。
广义上的社保一体化包含了将社保体系通过制度安排形成一个有机整体的所有努力。目前关于社保一体化的讨论比较庞杂，“整合”“统筹”“并轨”“衔接”“转移接续”等概念被众多学者运用在不同语境中，在内涵上都有着或大或小的差异。不过，从我国社保制度横向和纵向两个方向上的分割出发，可以将其分为相互交错的两个方面：一是纵向上将不同制度项目之间进行整合；二是横向上打通区域间的壁垒，实现不同地区间社保的自由流动。区域社保一体化作为全国社保一体化的一部分，其内涵不仅包括打破地区分割，同时也伴随着制度整合与衔接方面的内容。另外，从具体路径上，区域社保一体化也可以分为两种不同的方式，一是彻底地统一整合，二是各系统独立但有效衔接，针对不同问题各地区也都可以在国家政策的基础上做出选择。展望未来，可以在以下几个具体方面采取举措：
加强顶层设计，实现整合与协调的有机统一。国家间如欧盟，或者国内区域社保一体化，其整体架构或采取统一整合的方式来消除内部政策差异，或通过有效的转移接续机制来实现各独立主体利益的协调。不过无论采用哪种方式，都离不开整体框架的搭建。而我国省际社保一体化之所以进展缓慢，缺乏省级行政单位以上的统筹和协调无疑是重要原因之一。因此，中央政府要协调各省市之间需要建立高效的社保协商机制，确保架构的整体设计，以规范性文件为载体，保证政策执行的强制力和一致性。
科学设计方案，维护不同主体利益的均衡。从参保者个人角度来讲，社保一体化实质上是保证参保者的权利义务在不同制度、不同地区之间实现自由流转，保障其社保权益不因个人流动或制度变革而受损。从作为保险人的政府来讲，社保一体化的关键在于确保基金的持续性，使其不因参保者的退出或进入而发生问题，社保统筹可以视为基金池的汇聚与扩大，社保转移接续则是不同基金池之间的流入与流出。因此，社保一体化方案要综合考虑两方面的利益，重点在于参保人权益的保护，同时也要防范道德风险造成的基金安全问题和人群间公平问题。另一方面，由于各统筹区社保缴费基数、缴费比例存在差异，而且地方财政的支持力度也不同，导致地区利益在一些情况下存在冲突。因此，社保一体化过程中需要根据人口分布和收入水平、各制度间的缴费和待遇差异、人口流动特点、基金运行状况等因素来综合测算，统筹考虑，科学制定具体实施方案，维护各方主体的利益，实现各方利益的合理均衡。
完善信息系统建设，优化社保管理体制。信息系统建设对社保一体化的作用毋庸置疑，欧盟的电子卫生保健网络、发达国家的社会保障卡和社会保障号都是社保管理领域的有效工具，我国推出的社会保障卡和异地就医结算系统也极大地促进了社保一体化的发展。建设统一的信息系统也是符合社会发展趋势的重要举措。而且信息系统建设对社保管理经办体制也有着巨大的价值，国家应进一步通过技术手段来促进社保业务办理能够有效提高便捷性，改善人民群众的体验，同时也能减轻经办压力，防止各类违反规则的行为，推动社保体系的规范化与现代化。
实施配套政策，改善社保一体化的宏观环境。社保一体化并非一项孤立的社会改革，仅仅依靠社保体制内部的一体化并不能达成最佳的效果，相反，必须将其置于公共服务均等化乃至区域甚至全国一体化的大环境中考虑，才能实现整体上的社会改善。就医疗保险而言，它不仅是社会保障体系的一部分，也是基本医疗卫生制度的重要组成部分，深深植根于公共卫生服务体系、医疗服务体系、药品供应保障体系之中。在世界上任何国家和地区的实践中，没有医疗服务体系作为基础，不可能建立合适的医疗保险制度。因此，中国社保一体化进程中要实现与医疗体系一体化的协同，真正为人民提供高水平的医疗服务。
（作者系北京大学经济学院风险管理与保险学系副教授）
