福岛核污水排放的损害赔偿问题

□杨尊毅

2021年4月13日，日本政府召开内阁会议，决定向大海排放东京电力公司福岛第一核电站不断增加的核污水（目前的存量超过120万吨），排污工作预计将在2年的准备工作完结后开始，排污过程或将持续30年。日本政府的这个决定，立即引起国际社会（尤其是亚洲邻国）的强烈抗议，抗议的核心是认为福岛核电站污染废水的处理事关全球公共利益和周边国家的切身利益，废水中含有的放射性物质将对海洋环境、食品安全和人类健康产生深刻影响，需要与周边国家充分协商，在有关各方的共同参与下谨慎妥善处理，防止进一步对海洋环境、食品安全和人类健康造成危害。

关于福岛核电厂核污水中包含的主要放射性核素及其潜在的危害，已有大量专业文章进行了讨论，本文主要针对日本政府坚持排污入海这种做法可能带来的核损害及能否针对该核损害对日提起诉讼进行探讨，从核损害的可能表现形式、核损害赔偿的法律制度、日本本土所受核损害的赔偿机制、日本本土之外所受核损害的赔偿机制四方面进行探讨。

核损害的可能表现形式

核损害可以说是与核电发展相伴相生的，早在1957年全球第一台民用核电投入运营之初，核损害问题就成为社会关注的焦点。核损害通常是指因核设施（如核电厂）的放射性特性对周围的人员、财物、环境造成的损害，狭义的核损害可理解为有形的人身伤害、财产损失、环境损害，广义的核损害还包含上述损害所带来的无形、间接的损失（如收入损失、精神损失、营业中断损失、销售收入损失、资产减值损失等）及为预防或减缓上述损害而采取的救助措施费用。

就本次福岛核废水排污可能带来的核损害，笔者认为同样是无形的间接损失更为显著，短期的可能表现为因海洋污染导致渔业资源、旅游资源受到负面影响，出现如海产品销售量及销售价格大幅下挫、渔业生产、旅游等相关行业收入减少的经济损失，长期的可能表现为放射性核素通过生物链的富集效应最终导致人类产生健康问题。

核损害赔偿的法律制度

由于核损害具有影响范围大、涉及领域广、持续时间长等特点，赔偿也具有索赔案例极多、处理难度极大、赔偿金额极大的特点。考虑到核损害及其赔偿的特殊性，如果沿用普通侵权责任法的规则，一方面施害人（通常为核设施营运单位）可能承担的赔偿责任趋向无穷，这足以使核电投资者在决策时裹足不前，另一方面受害人陷入证明自身受害与施害人之间因果关系的泥潭，难以获得及时的赔偿。为实现促进核电发展和保护公众赔偿权利的双重目的，绝大部分核电国家都制定了专门的核损害赔偿法，另外，为解决一国发生核事故造成跨越国境的核损害赔偿问题，国际社会还建立了核损害赔偿国际公约（目前有《1960年巴黎公约》《1963年维也纳公约》《1997年核损害补充赔偿公约》三个公约）来为公约缔约国之间的跨国核损害赔偿提供法律基础。各核电国家的核损害赔偿法和各核损害赔偿公约的内容高度相似，主要具有如下特点：

1.实行唯一责任原则，即不管造成核损害的实际责任主体是谁，统一由核设施营运单位承担核损害赔偿责任。2.实行无过错原则，即只要核设施给他人造成损失，不论核设施营运单位主观上是否有过错都应承担民事赔偿责任。3.实行有限责任原则，即核设施营运单位对一次核事故所造成的核损害赔偿责任是有确定限额的，这与民事赔偿原则采用完全赔偿原则不同。4.实行有限诉讼时效原则，即受害人需在限定时间内向责任人发起索赔申请，过期失效，通常设定的时效为十年。5.实行唯一司法管辖原则，指的是无论受害人所处何地，均由唯一指定的一家主管法院管辖。6.实行强制财务保证原则，指的是核设施营运单位需持有满足法律要求额度的特殊财务保证以确保能在需要时提供赔偿资金，财务保证通常是第三方责任保险。7.国家干预原则，指的是在必要时，政府对核事故的处理和核损害的救助都需要承担责任。

日本本土核损害的赔偿机制

日本针对本土发生的核损害有一套赔偿机制，该机制以事故责任人东京电力公司（以下简称东电）为责任主体，政府为东电提供预借赔偿资金支持，东电及日本其他核电营运单位通过持续运营偿还政府预借资金，该机制的本质是通过电力销售，最终由全社会共同承担事故损失。在该机制的支持下，核损害赔偿自事故发生一个月后启动以来持续进行。截至2021年2月底，共提供了5820亿元人民币的赔偿金额，涉及274.6万笔索赔，约170万受害人，上述赔偿涵盖了个人受到的人身伤害、财产损失（动产和不动产）、精神损害、收入损失、生活成本增加、生活环境的除污染等方方面面的损害；法人及社会团体受到的财产损失（动产和不动产）、营业中断损失、经营费用增加、除污染费用等损害。日本在本土开展的损害赔偿，可以说在赔偿范围、索赔笔数、涉及人群、赔偿金额等方面都创造了世界之最。

跨境（日本本土之外）核损害的赔偿机制

在日本积极开展对本土核损害赔偿的同时，本土之外的他国所受核损害赔偿却难寻成功案例。一般认为，跨境核损害赔偿主要通过核损害赔偿国际公约或两国签订双边协议来解决。在福岛核事故发生前，日本并未加入任何核损害赔偿国际公约，也未与主要亚洲邻国签订双边赔偿协议。考虑到国际公约限定了缔约国之间的最大赔偿额度并可以享有唯一司法管辖带来的主动权，日本在2015年正式加入了以美国、加拿大为主要缔约国的《核损害赔偿补充公约》，根据该公约的约定，单次核事故的最大赔偿责任不足6亿特别提款权（约合56亿元人民币），考虑到仅在日本国内就支付了5820亿元人民币，远远超出了公约框架所约定的赔偿限额，几乎不可能为跨境赔偿提供额外的资金支持了。

对于未加入《核损害赔偿补充公约》的国家（大部分亚洲和欧洲国家都未加入），由于不适用公约所设定的最大赔偿限额限制，原则上可以通过其他法律途径向日本发起索赔申请，但实际操作非常复杂，即便是在跨境损害更为严重的切尔诺贝利核事故中也没有成功的案例（德国在切尔诺贝利核事故中受到重大影响，但由于索赔无望，最终德国政府为事故造成本土核损害支付了1.18亿欧元的赔款）。跨国诉讼面临的另一个障碍就是诉讼时效的问题，现有核电国家的核损害诉讼时效通常都规定为10年，起算点通常为事故发生日，但日本政府发布排污决定时离事故发生日已超出10年时效（10年零1月），不排除日方以超出最长诉讼时效来抗辩（东电迫于压力，对本土损失的索赔不再坚持10年时效），若主张起算点为实际排污日，则又涉及如何与排污前福岛核事故放射性释放剂量进行划分的复杂问题。

综合考虑跨境对日索赔的种种情形，不得不令人怀疑日本政府在做出排污决定前已充分评估了境外索赔的各种风险。

福岛核事故中跨境损害赔偿的案例

福岛核事故中公开报道的唯一一次跨境损害诉讼案例是美国“里根”号航空母舰水兵对日发起的诉讼，这个旷日持久并受理无望的案例展示了跨境核损害赔偿的艰难。原告（美国航母水兵）称其在应美国海军要求（美国海军则应日本政府请求）执行前往福岛救灾任务过程中，因东电与日本政府合谋向其隐瞒核泄漏信息，导致其在执行任务过程中接触到核辐射。原告在完成任务后被诊断出健康问题，包括患上白血病和睾丸癌。2012年，8名水兵在美国发起诉讼，要求赔偿4000万美元并设立1亿美元的健康基金，用于支付医疗费用，美国法院以对日本政府审判超出美国法院管辖范围为由，不予受理；2014年，近80名美国水兵，在美国圣迭戈联邦法院向东电公司索赔10亿美元, 法院同样以不具有审理管辖权为由，未予受理；2017年，158名美国水兵在美国加利福尼亚州联邦法院状告东电公司，要求创立50亿美元的基金，用于支付医疗费等赔偿费用，法院再次以不具有审理管辖权为由，未予受理；2019年，23名美国水兵再次发起诉讼，索赔1万亿美元，结果依旧为不受理。

考虑到美国和日本均为《核损害赔偿补充公约》的缔约国，根据公约的规定，核损害的唯一管辖权在日本本土，除非在日本本土发起索赔，否则根本无法受理，而离开美国本土，美国水兵索赔成功的概率极小。东电辩护的理由一是认为美军技术先进，不可能感知不到环境中的核辐射，二是认为水兵的健康问题与事故释放的核辐射没有直接因果关系。以美军世界警察的江湖地位和美日同盟的双重身份尚不能获得有效的赔偿，跨境核损害赔偿的难度也可见一斑。

综合以上分析，本文认为，在日方坚持单方面决定进行海洋排污的情景下，排污对他国造成的核损害将因没有国际法支持、超出诉讼时效、日方不配合等难题极难获得相应的赔偿，而日本本土造成的核损害则可以在内部机制的保障下获得有效的赔偿。从这个角度看，日本海洋排污的决策也正因为外部核损害不用赔偿，内部损害“肉烂在锅里”而显得具有高度的“性价比”，这也印证了国际社会认为日本排污就是把核废水处理责任转嫁给全人类的科学论断。

（作者单位：中国财产再保险有限责任公司中国核保险共同体）