完善政策环境，促进养老金融发展
发布时间：2021-03-29 08:54:01 作者： 来源：中国银行保险报网
□朱俊生
近年来，在老龄化加速、养老保障需求提升以及政策推动下，保险、基金、银行、信托等各类金融机构都致力于探索以第三支柱为主的养老金融服务市场，初步形成了开放竞争的格局。但由于养老金结构、税收激励政策以及监管制度等方面尚存在提升空间，养老金融服务发展的潜力未充分释放。为促进养老金融服务发展，可充分吸收国际经验，发挥市场机制在养老金体系改革中的作用，完善多支柱养老金体系。
一、养老金融服务市场初具开放竞争格局
第一，保险业是参与养老金融服务的先行者。保险机构凭借全面的牌照资质、出色的保险产品服务能力和长期险资管理经验，在第三支柱建设中具有明显的先发优势。一是积极开展个人税收递延型商业养老保险试点。截至2020年末，共有23家保险公司参与试点，19家公司出单，累计实现保费收入4.3亿元，参保人数4.9万人，保费收入与参与人数都有待进一步提升。二是大力发展具有养老属性的各类商业保险。截至2020年末，具有养老属性的商业保险已积累责任准备金约3.3万亿元。三是加大老年人保险产品供给。丰富65岁及以上老年人的产品种类，开发老年人专属保险产品。拓宽保障范围，提升65岁及以上老年人的保险渗透率。四是清理和规范发展养老保障管理产品。
第二，基金业是养老金融服务的重要提供方。公募基金业于2016年开始布局第三支柱养老金业。2018年，中国养老目标基金正式启动。截至2020年年底，养老FOF共117只，规模达526.77亿元。目前养老目标基金的发行量较为有限。与其他金融机构相比，基金公司的产品通常投资回报更高，设计更为多元灵活，能够有效满足消费者在养老金投资方面的差异化需求，可以成为第三支柱潜在的核心产品提供方。
第三，银行业（含信托）具有参与养老金融服务的潜在优势。银行养老理财产品发展已近十年，市场规模已逾千亿元。截至2020年年底，24家银行系理财子公司获批筹建。理财子公司可依托母行资源，大力发展真正具备养老功能的专业养老产品。银行具有客户资源、账户管理、渠道布局、品牌信誉等优势，将银行业纳入第三支柱养老金体系，不仅有利于满足第三支柱账户持有人不同的风险偏好，实现产品配置的互补，而且有助于加速整合统一账户平台的进程，迅速推广普及第三支柱。
二、养老金融服务市场尚存在不少制约因素
第一，养老金结构失衡，不利于发展养老金融。据笔者测算，2019年，在我国养老金总资产中，第一支柱为6.29万亿元，占65.45%；第二支柱为1.80万亿元，占18.73%；第三支柱为1.52万亿元，占比15.82%，养老金体系呈现第一支柱独大的结构特点。养老保障改革中市场机制作用发挥不足，造成市场化个人养老金发展不充分。同时，基本养老保险缴费率仍然较高，不利于建立多支柱的养老金体系。另外，养老金体系不同支柱之间的个人账户功能重叠，缺乏资金流动的通道与对接机制。
第二，税收优惠政策有待完善。目前的税收递延政策存在税前扣除额度过低、税延额度计算方式较为复杂、领取阶段7.5%的实际税率过高、税延操作流程复杂等问题。另外，EET递延征税模式对于高收入群体有一定的激励作用，但中低收入群体可能因收入达不到起征点而无法享受，税收优惠方式也有待拓展。
第三，财税政策的实施载体有待从产品制转换为账户制。影响从产品制到账户制转型主要有两个因素，一是中国银保信、中登公司以及人民银行征信系统三个平台分别代表保险业、基金业和银行业，尚没有建立面向各金融行业的统一信息平台。二是目前基金、银行、信托尚没有被纳入税收优惠范围，参与的金融机构与产品范围有待扩大。
第四，养老金融服务监管体系有待完善。养老金融服务监管涉及人社、财政、税务、保险、证券、银行等多部门职责，各监管部门之间良好互动和顺畅沟通是促进个人养老金制度健康发展的重要基础。
三、促进养老金融服务发展的四条建议
第一，对养老金体系进行结构性改革，释放养老金融服务发展空间。要发展养老储蓄存款、养老理财和基金、专属养老保险、商业养老金等多种形式的养老金融服务，构建多支柱结构相对均衡的养老金体系。要适当降低基本养老保险的缴费比例，为提高第二、三支柱缴费率创造条件，着力提高第二支柱、第三支柱替代率。要建立养老金体系三支柱之间对接机制。可将基本养老保险个人账户、企业年金、职业年金、个人养老金打通，实现税收优惠政策、投资管理、缴费、账户记录和基金转移接续方面的衔接。
第二，优化财政和税收激励政策。一是要完善EET的税收递延政策。在新个税提高起征点、增加专项扣除的背景下，应适当提高税延养老保险税前抵扣标准，并建立抵扣额度与社会平均工资增长指数化挂钩的动态调整机制，动态提高税前抵扣额度。统一按照固定标准税前扣除，方便员工投保以及企业人力资源部门协助办理税收递延手续。降低领取阶段的实际税率，鼓励中低收入的纳税群体参与。将税前抵扣纳入个人所得税专项扣除项目，进一步简化税前抵扣流程。二是探索直接补贴式个人养老金。对于年收入没有达到起征点的群体参加第三支柱，可以给予一定比例的财政补贴使政策惠及中低收入人群，提升制度的公平性和覆盖面。
第三，完善账户制经营模式。一是建立统一的第三支柱制度和管理服务信息平台。以银保监会的中保信平台与证监会的中登平台为起点，从“双平台”向“统一平台”转型，建立面向所有金融行业统一的个人养老金制度平台，与税收管理系统对接，为金融机构参与第三支柱提供支撑。二是扩大参与的金融机构与产品范围。第三支柱覆盖的范围应该包括商业养老保险、基金产品、银行理财、信托等适合投资的金融产品。扩大参与的金融机构与产品范围，有助于促进个人养老金账户市场的竞争，丰富产品形态，从而增加公众的选择权，提高个人养老金账户市场的运行效率。
第四，完善个人养老金运行监管体系。人社部门统筹完善第三支柱的制度设计，财政财税部门要完善个人养老金税收优惠政策及其调整，银保监会、证监会等金融监管部门对参与第三支柱的金融机构实施功能监管与主体监管。建立部门间沟通机制，形成监管合力。稳步放开养老金投资范围，促进多元化养老金资产配置，逐步由数量限制监管向审慎监管过渡。同时，通过设立相对收益率担保机制、合理化考核机制等，完善风险承担机制。
（作者单位：清华大学五道口金融学院中国保险与养老金研究中心）
□朱俊生
近年来，在老龄化加速、养老保障需求提升以及政策推动下，保险、基金、银行、信托等各类金融机构都致力于探索以第三支柱为主的养老金融服务市场，初步形成了开放竞争的格局。但由于养老金结构、税收激励政策以及监管制度等方面尚存在提升空间，养老金融服务发展的潜力未充分释放。为促进养老金融服务发展，可充分吸收国际经验，发挥市场机制在养老金体系改革中的作用，完善多支柱养老金体系。
一、养老金融服务市场初具开放竞争格局
第一，保险业是参与养老金融服务的先行者。保险机构凭借全面的牌照资质、出色的保险产品服务能力和长期险资管理经验，在第三支柱建设中具有明显的先发优势。一是积极开展个人税收递延型商业养老保险试点。截至2020年末，共有23家保险公司参与试点，19家公司出单，累计实现保费收入4.3亿元，参保人数4.9万人，保费收入与参与人数都有待进一步提升。二是大力发展具有养老属性的各类商业保险。截至2020年末，具有养老属性的商业保险已积累责任准备金约3.3万亿元。三是加大老年人保险产品供给。丰富65岁及以上老年人的产品种类，开发老年人专属保险产品。拓宽保障范围，提升65岁及以上老年人的保险渗透率。四是清理和规范发展养老保障管理产品。
第二，基金业是养老金融服务的重要提供方。公募基金业于2016年开始布局第三支柱养老金业。2018年，中国养老目标基金正式启动。截至2020年年底，养老FOF共117只，规模达526.77亿元。目前养老目标基金的发行量较为有限。与其他金融机构相比，基金公司的产品通常投资回报更高，设计更为多元灵活，能够有效满足消费者在养老金投资方面的差异化需求，可以成为第三支柱潜在的核心产品提供方。
第三，银行业（含信托）具有参与养老金融服务的潜在优势。银行养老理财产品发展已近十年，市场规模已逾千亿元。截至2020年年底，24家银行系理财子公司获批筹建。理财子公司可依托母行资源，大力发展真正具备养老功能的专业养老产品。银行具有客户资源、账户管理、渠道布局、品牌信誉等优势，将银行业纳入第三支柱养老金体系，不仅有利于满足第三支柱账户持有人不同的风险偏好，实现产品配置的互补，而且有助于加速整合统一账户平台的进程，迅速推广普及第三支柱。
二、养老金融服务市场尚存在不少制约因素
第一，养老金结构失衡，不利于发展养老金融。据笔者测算，2019年，在我国养老金总资产中，第一支柱为6.29万亿元，占65.45%；第二支柱为1.80万亿元，占18.73%；第三支柱为1.52万亿元，占比15.82%，养老金体系呈现第一支柱独大的结构特点。养老保障改革中市场机制作用发挥不足，造成市场化个人养老金发展不充分。同时，基本养老保险缴费率仍然较高，不利于建立多支柱的养老金体系。另外，养老金体系不同支柱之间的个人账户功能重叠，缺乏资金流动的通道与对接机制。
第二，税收优惠政策有待完善。目前的税收递延政策存在税前扣除额度过低、税延额度计算方式较为复杂、领取阶段7.5%的实际税率过高、税延操作流程复杂等问题。另外，EET递延征税模式对于高收入群体有一定的激励作用，但中低收入群体可能因收入达不到起征点而无法享受，税收优惠方式也有待拓展。
第三，财税政策的实施载体有待从产品制转换为账户制。影响从产品制到账户制转型主要有两个因素，一是中国银保信、中登公司以及人民银行征信系统三个平台分别代表保险业、基金业和银行业，尚没有建立面向各金融行业的统一信息平台。二是目前基金、银行、信托尚没有被纳入税收优惠范围，参与的金融机构与产品范围有待扩大。
第四，养老金融服务监管体系有待完善。养老金融服务监管涉及人社、财政、税务、保险、证券、银行等多部门职责，各监管部门之间良好互动和顺畅沟通是促进个人养老金制度健康发展的重要基础。
三、促进养老金融服务发展的四条建议
第一，对养老金体系进行结构性改革，释放养老金融服务发展空间。要发展养老储蓄存款、养老理财和基金、专属养老保险、商业养老金等多种形式的养老金融服务，构建多支柱结构相对均衡的养老金体系。要适当降低基本养老保险的缴费比例，为提高第二、三支柱缴费率创造条件，着力提高第二支柱、第三支柱替代率。要建立养老金体系三支柱之间对接机制。可将基本养老保险个人账户、企业年金、职业年金、个人养老金打通，实现税收优惠政策、投资管理、缴费、账户记录和基金转移接续方面的衔接。
第二，优化财政和税收激励政策。一是要完善EET的税收递延政策。在新个税提高起征点、增加专项扣除的背景下，应适当提高税延养老保险税前抵扣标准，并建立抵扣额度与社会平均工资增长指数化挂钩的动态调整机制，动态提高税前抵扣额度。统一按照固定标准税前扣除，方便员工投保以及企业人力资源部门协助办理税收递延手续。降低领取阶段的实际税率，鼓励中低收入的纳税群体参与。将税前抵扣纳入个人所得税专项扣除项目，进一步简化税前抵扣流程。二是探索直接补贴式个人养老金。对于年收入没有达到起征点的群体参加第三支柱，可以给予一定比例的财政补贴使政策惠及中低收入人群，提升制度的公平性和覆盖面。
第三，完善账户制经营模式。一是建立统一的第三支柱制度和管理服务信息平台。以银保监会的中保信平台与证监会的中登平台为起点，从“双平台”向“统一平台”转型，建立面向所有金融行业统一的个人养老金制度平台，与税收管理系统对接，为金融机构参与第三支柱提供支撑。二是扩大参与的金融机构与产品范围。第三支柱覆盖的范围应该包括商业养老保险、基金产品、银行理财、信托等适合投资的金融产品。扩大参与的金融机构与产品范围，有助于促进个人养老金账户市场的竞争，丰富产品形态，从而增加公众的选择权，提高个人养老金账户市场的运行效率。
第四，完善个人养老金运行监管体系。人社部门统筹完善第三支柱的制度设计，财政财税部门要完善个人养老金税收优惠政策及其调整，银保监会、证监会等金融监管部门对参与第三支柱的金融机构实施功能监管与主体监管。建立部门间沟通机制，形成监管合力。稳步放开养老金投资范围，促进多元化养老金资产配置，逐步由数量限制监管向审慎监管过渡。同时，通过设立相对收益率担保机制、合理化考核机制等，完善风险承担机制。
（作者单位：清华大学五道口金融学院中国保险与养老金研究中心）
