农业保险助力乡村振兴的现实困境与因应之策

□陈易

日前发布的《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》明确提出，把全面推进乡村振兴作为实现中华民族伟大复兴的一项重大任务，举全党全社会之力加快农业农村现代化，让广大农民过上更加美好的生活。要实现乡村振兴，农业保险的功能不可忽视。农业保险具有填补损害、风险分散与稳定收入等功能，特别是政策性农业保险，作为受政策调控和财政补贴、以维护公共利益为基本遵循的公共商品，对刚刚脱贫，将农业生产作为唯一收入来源的部分乡村人口而言，不啻对症之良药。故在农村地区推广农业保险，对实现乡村振兴意义重大。

农业保险助力乡村振兴的主要问题在于我国政策性农业保险的保障水平较低，是一种“物化成本保险”，而非“完全成本保险”。公私主体合作的目的通常在于，使公权行为转变为市场本身的需求满足，从而依靠市场运作起到更好的实效。但是政策性农业保险以“收支平衡，保本经营”为原则，与保险公司追求私益最大化的趋利性并不相符，导致农业保险很难自发成为市场需求。政策性农业保险产品收取保费较低，由于保险公司为订立和履行保险合同所支出的必要费用相对固定，较低的保费变相增加了保险公司的经营成本。农业风险在时间和空间上具有高度相关性，偏远乡村灾害的发生率高且抗灾能力差，保险公司不能通过集合大量标的来分散农业风险，难以进行风险评估。保险公司在同一地区承保人数越多，一旦发生大型灾害，将面临“滚雪球”式的大规模理赔危机。为实现“保本微利”，规避农业生产风险的集中和不可控问题，保险公司普遍遵循大数法则，将保险金额控制在较低的标准内，而降低的保险金额直接限制了农业保险的成效。

丰富《农业保险条例》的公法规范

在现有《农业保险条例》的基础上，至少应新增两部分内容：一方面，规定地方政府对发展地区农业保险的基本义务，包括及时提供保费补贴、减免税收、指导保险公司设计产品、监管理赔流程等。保费补贴作为公权扶持农业保险的重要渠道，应以专门法律条款设立差异化补贴制度，将资金向现代化建设重点乡村和地方特色农作物险种倾斜，明确经济水平落后地区的地方政府可以不承担或少承担保费补贴，而由中央财政另行拨款。另一方面，在“法律责任”一章新增政府的法律责任，即除了对保险人的罚则之外，还应具体规定对政府官员的罚则。对于常见类型的公职人员违法行为，如滥用职权，非法干涉投保、理赔，截留保费补贴，虚构险情骗取保险金或财政补贴，可总结其具体类型化特征，通过专门条款将特定行为详尽陈述，并制定具体的罚则。

从宽把握投保和理赔的标准

农业保险合同多为格式合同，要求农户按照规定的技术标准进行种植或养殖，并制定相应的生产管理制度。但某些刚脱贫的乡村基础设施落后，农民的生产条件差、生产设备落后、抗风险能力低，难以完全达到投保所要求的技术标准。笔者以为，在投保、勘损与理赔过程中，不妨适当减轻对存在返贫风险的农户的合同义务，对其从宽适用“最大善意原则”。基于政策性农业保险的公益特征以及对人道主义的考量，保险公司可以设定专门的审核或会商制度，对存在返贫风险的农村人口“特事特办”。若发现缔约时未尽到告知义务或者未严格履行保险合同义务的个别农户，保险公司可适用“比例原则”，根据其过错程度与履约情况，依程序进行内部会商，按约定保险金额的一定比例进行赔偿，而非完全不予赔偿。相反，对保险公司必须加重其说明义务，以确保农户充分理解合同条款。这并非故意课以保险人沉重义务，而是基于公共福祉的区别对待，矫正农户与保险人的信息控制不平等地位。此外，还可发展农村互助合作组织成为“保险中介”，由农村群众自治组织协助说明农业保险合同的内容，解决投保过程复杂、双方互信不充分等问题。

在乡村地区成立专门的

农业保险纠纷调解组织

为避免争议发生时农户因无力参与诉讼而理赔困难，防止保险公司消极履行勘损和赔偿义务，有必要统筹公私主体，共同建立诉讼外的农业保险纠纷解决机制。传统保险纠纷以诉讼为解决争议的主要手段，但冗长的诉讼进程、复杂的诉讼程序、高额的诉讼成本，难以被经济困难的农户所负担。特别是受疫情、灾情影响较大的农户，更迫切需要资金供给。在司法资源匮乏的偏远乡村地区，可以联合保险监管机关、农业主管机关、保险行业协会、保险公司、基础群众性自治组织等不同公私主体，发起成立农业保险纠纷调解组织。该组织在保险监管机关的指导和监督下开展调解工作，或是委托第三方组织独立开展调解工作。首先，农业保险纠纷调解组织具备民事诉讼不具备的高效率、低成本优势，可以采用线上与线下相结合的模式，以调解的便捷性替代诉讼的冗长性，做到“快受理、快调解、快结案”，节约乡村地区紧张的司法资源。特别是在巨灾发生时，调解可以实现“应赔尽赔、应赔快赔”，大幅提升纠纷解决效率，确保农户得到及时赔付。农业保险纠纷调解组织应秉持法律至上原则和公平公正原则，客观、公正、高效地依法调解纠纷，不得损害当事人合法权益。其次，农业保险纠纷调解组织虽受行政机关指导和约束，但不是行政机关干涉保险市场的权力跳板，其调解过程不受行政机关非法干涉。在调解程序上，应明确“无申请、不介入”原则，非依投保人或保险人之申请，不得主动启动调解程序。最后，农业保险纠纷调解组织出具的调解协议书具有法律效力，当事人可于调解协议书生效之日起向法院申请司法确认。调解协议书的内容当事人必须履行，保险监管机构、农业主管机关应当监督当事人及时履行。

完善公私合作的

理赔风险分担机制

当巨灾导致保险事故大规模发生时，政府与保险公司应共同分担赔偿价金，这对消解保险公司对理赔风险的顾虑、推动农业保险助力乡村振兴意义深远。只有降低理赔风险，保险公司才可能没有后顾之忧地提高保险金额。迄今为止，我国并未建成农业保险的系统性理赔风险分担机制，往往等到保险事故发生后，保险公司才与政府磋商赔偿金的分担问题。理赔风险分担机制必须建立在对政府财政、地方经济发展水平、保险公司企业实力以及乡村人口投保人数的综合考量上，需要公私主体通力合作，仅凭个别保险公司难免力所不逮。私见以为，政府可与保险公司约定某一理赔金额界限，在巨灾发生时由政府按一定比例分担超出该界限的保险赔偿金。政府亦可与保险公司共同设立乡村振兴专项基金、储备金，将保费盈余、财政拨款、社会融资等资金存入其中。保险公司若无力理赔高额的保险金，可启动乡村振兴专项基金、储备金及时分担理赔费用。政府还可扮演“临时贷款人”角色，由财政出资向保险公司提供贷款或为保险公司向银行贷款提供担保，并收取同期市场利率。此外，建立农业再保险机制亦是分散理赔风险的可行路径。政府应培育国内农业再保险市场主体，大力提供财政支持，同时拓展国际农业再保险市场，寻求农业保险风险在国际范围内的分散。

（作者单位：厦门大学）