从立陶宛监管沙盒机制 看我国创新监管机制的完善
发布时间：2020-11-13 09:32:44 作者： 来源：中国银行保险报网
□潘李美 唐国粹
近年来，立陶宛将发展金融科技作为国家战略，实现了金融科技快速增长。2018年，该国约有170家金融科技公司，超过2017年的117家，是2014年的三倍多。2018年9月，根据立陶宛银行法授权，立陶宛央行通过第03-166号决议，正式建立监管沙盒机制。在该机制下，立陶宛央行颁发了110多个金融科技牌照，主要是电子货币牌照（47个）和支付机构牌照（33个），还包括贷款、银行和区块链服务牌照。
立陶宛监管沙盒概况
监管沙盒是指适用于金融创新的监管框架，即在立陶宛央行指导和监管下，在一定程度限制金融市场参与者行为，适用保障消费者和社会公众利益措施的前提下，允许其在有限时间内测试金融创新给社会带来的利益。金融创新是指由于新技术原因，实质性地改变了金融市场参与者经营活动的金融服务（服务模式）或者金融产品。
（一）监管目标和监管工具
1.监管目标。监管沙盒目的是为了支持金融市场创新,特别是在创新监管还不充分或者不清晰的情况下,为初创金融科技企业创造相对宽松和有利的监管环境。同时有利于监管部门了解金融创新对消费者和金融体系的影响，及时识别风险，发现金融监管的不足，消除或者减轻监管不足对金融创新的负面影响。
2.监管工具。一是监管部门向金融市场参与者提供指导性意见。二是在解释和适用法律时采用比例原则（the principle of proportionality），根据金融创新的实质、范围、复杂性以及风险来决定法律适用。三是除非确有必要，对于监管沙盒中的金融市场参与者及其管理人员不采取强制性措施。
（二）准入标准和审批程序
1.准入标准。一是对于立陶宛而言属于创新。二是实施创新将给消费者带来更方便、更安全、更便宜的金融服务或其他可识别的利益。三是客观上需要在真实环境中进行测试。四是具备在真实环境中测试的条件，包括已经进行了适应性评估、资源分配和风险分析，并了解其他测试条件。五是创新有进一步发展空间。
2.审批要求和程序。金融市场参与者要向立陶宛央行提交申请表，提供管理人员信息和测试计划、说明是否满足申请条件。测试计划必须详细说明：一是所测试的创新活动，在监管沙盒中要采取的行动，包括与其他机构的合作及预计影响。二是测试时间以及获得中期成果的最后期限。测试时间不得长于6个月，可以延长至12个月。三是所需要的监管沙盒工具。四是客户对象。五是风险和风险管理工具，处理客户要求和投诉的程序。六是在测试期间限制经营活动范围的措施（例如，最大客户数量、最大负债）以及其他保障客户和社会公众利益的措施（例如，保证金、民事责任保险等）。七是退出监管沙盒后的行动计划，包括如何根据法律要求进一步发展金融创新；如果不再提供金融服务，营业活动的终止计划。
如果测试计划不符合要求，立陶宛央行可以要求修改计划或者增加保障措施。如果材料不符合条件或者材料不充分、不准确，管理人员不合格，创新不符合要求等，立陶宛央行可以不批准测试计划。
（三）进入监管沙盒的效果
适用监管沙盒里的监管工具；金融市场参与者应当同时遵守法律和测试条件的规定；立陶宛央行应当监测和检查合规情况。金融市场参与者应当每月提交报告，阐明取得的关键性进步。可以书面形式申请延长测试期或修改测试计划中规定的测试条件，立陶宛央行应在1个月内决定是否同意。如果在参与监管沙盒过程中，未能达到金融市场监管法律的要求或测试计划所述的测试条件，或者公众以及金融消费者的利益受到威胁，立陶宛央行应当要求其在规定期限内消除任何已查明的侵权行为或缺陷。如果未能做到，央行可以撤销进入监管沙盒的决定。
（四）监管沙盒的退出和后果
1.退出情形。包括金融市场参与者决定提前终止金融创新测试；立陶宛央行决定撤销进入监管沙盒的批准；测试期截止。
2.退出后果。一是不再适用监管沙盒工具。只有完全符合法律要求时，市场参与者才能继续其活动。二是必须在离开监管沙盒的1个月内，向立陶宛央行提交最终测试报告并总结测试结果。三是如果决定继续在监管沙盒中开展活动，并就发放牌照等向立陶宛央行提出申请，可不需要进行重复评估和提交资料。
立陶宛央行要在网站上披露允许进入监管沙盒的决定、终结时间、测试结果。立陶宛央行至少每隔2年对监管沙盒机制进行审查，如有必要应及时修改。在修改时，应当考虑本国和其他国家监管沙盒经验、技术发展和金融市场发展情况。
从监管沙盒看我国创新机制的完善
立陶宛央行建立的监管沙盒机制在欧盟国家中具有代表性。虽然监管沙盒是伴随金融科技出现的监管新名词，实际上与我国的试点机制异曲同工，各有所长，可以互相借鉴。
（一）我国试点机制及其优势
我国在金融业改革开放过程中，通过试点积累经验，再进行普遍推广，取得了举世瞩目的成就。与监管沙盒相比，我国的试点机制更强调实质内容，试点内容包括金融市场和金融行业发展各个方面。试点工作开展形式不一，既有通过向国务院统一上报试点方案后进行个案审批的，也有通过发布部门规章和规范性文件的，也有通过对单家机构进行特别审批的。从类型上看，包括综合化经营、新型机构、新业务和区域试点等。
一是综合化经营试点。主要包括：商业银行投资保险公司、基金公司、参股证券公司，设立金融租赁公司、金融资产投资公司、投资功能子公司等。
二是新型机构试点。主要包括：民营银行、直销银行、投资管理型村镇银行和“多县一行”制村镇银行、消费金融公司、小额贷款公司、货币经纪公司等。
三是新业务试点。银行业方面包括：商业银行信贷资产证券化及不良资产证券化、商业银行在证券交易所参与债券交易、开展存托凭证存托业务，农村“两权”抵押贷款、企业财务集团延伸产业链金融服务等。保险业主要包括关税保证保险通关业务、“保险+期货”“三大粮食作物”完全成本保险和收入保险、新材料和重大技术装备保险补偿机制、农业保险新技术等。另外，人身保险电子化回访试点可以归类为新服务方式。
四是区域试点。主要包括自由贸易试验区、雄安新区、国家现代农业示范区等区域内的金融改革开放试点。
我国试点机制的优势是范围更广、更加更灵活、政策更具有稳定性、更加强调“自上而下”的顶层设计。与监管沙盒“做减法”相比，我国试点机制更强调做“加法”，主要强调“从无到有”，通过试点弥补法律法规空白，或者部分突破现有法律法规规定。
（二）监管沙盒机制的相对优势
监管沙盒更像是“做减法”，强调对现有监管规定有条件、有期限的豁免，发放“有限牌照”，强调“市场退出”，要求在一定时期内从监管沙盒中“毕业”。监管沙盒更加强调机制和形式，主要针对金融科技引起的创新行为，包括银行、保险、支付、加密资产等各个方面。监管沙盒的优势是“短平快”，时间短，出效果快，强调成果评估以及对机构的辅导等。
由于金融科技具有发展快、变化快、风险不确定性大等特点，涵盖支付（比特币、电子钱包）、借贷（小微金融、P2P）、存款和投资（P2P、电子财富管理）和筹集股权（众筹、首次代币发行）等多种类型金融服务和产品。因此针对金融科技监管而言，适用监管沙盒有一定优势。
（三）建立具有我国特色的创新监管机制
实践中，监管部门在解决金融创新带来的“无照驾驶”“无法可依”立法问题时，经常面临“两难”处境。对于一些金融科技企业开展的金融活动，如果不纳入监管范畴，可能导致野蛮生长，损害金融消费者利益，妨碍公平竞争，影响社会稳定和金融安全。但是，如果要强化监管，又面临难以设定行政许可和行政处罚的问题。还有一种情况是，在对风险把握还不准确的时候，如果以规范性文件形式小范围试点，以突破规章规定的监管要求，又可能面临合法性问题。
因此，建议适当借鉴监管沙盒机制，针对金融科技发展特点，建立具有我国特点的创新监管机制，从“机构为本”转变以“行为为本”（activity-based）,把所有的金融行为纳入监管，既鼓励金融创新，也保护金融消费者利益，维护金融安全和金融稳定。可以考虑研究制定规章层级的创新监管机制管理办法，主要适用于两类情况：
一是适用于“有限牌照”申请。对于可能影响到金融消费者和社会利益的金融创新，明确准入条件、高管人员资质要求和申请程序，将其纳入创新监管机制。给予一定期限的试运行期，允许其在合规的前提下，向客户提供有限金融服务。监管部门对试点机构加强监管辅导和沟通，定期评估风险。对于成熟的、具备条件的金融创新，可以制定后续监管措施，纳入常规监管；不成熟的、风险过大的，要求及时终止。
二是适用于持牌机构开办新业务和运用新技术。对于符合条件的，可以依此申请豁免部分监管法规，进行统一审批。在积累经验、条件成熟时，及时启动对原有法规的修订工作。
□潘李美 唐国粹
近年来，立陶宛将发展金融科技作为国家战略，实现了金融科技快速增长。2018年，该国约有170家金融科技公司，超过2017年的117家，是2014年的三倍多。2018年9月，根据立陶宛银行法授权，立陶宛央行通过第03-166号决议，正式建立监管沙盒机制。在该机制下，立陶宛央行颁发了110多个金融科技牌照，主要是电子货币牌照（47个）和支付机构牌照（33个），还包括贷款、银行和区块链服务牌照。
立陶宛监管沙盒概况
监管沙盒是指适用于金融创新的监管框架，即在立陶宛央行指导和监管下，在一定程度限制金融市场参与者行为，适用保障消费者和社会公众利益措施的前提下，允许其在有限时间内测试金融创新给社会带来的利益。金融创新是指由于新技术原因，实质性地改变了金融市场参与者经营活动的金融服务（服务模式）或者金融产品。
（一）监管目标和监管工具
1.监管目标。监管沙盒目的是为了支持金融市场创新,特别是在创新监管还不充分或者不清晰的情况下,为初创金融科技企业创造相对宽松和有利的监管环境。同时有利于监管部门了解金融创新对消费者和金融体系的影响，及时识别风险，发现金融监管的不足，消除或者减轻监管不足对金融创新的负面影响。
2.监管工具。一是监管部门向金融市场参与者提供指导性意见。二是在解释和适用法律时采用比例原则（the principle of proportionality），根据金融创新的实质、范围、复杂性以及风险来决定法律适用。三是除非确有必要，对于监管沙盒中的金融市场参与者及其管理人员不采取强制性措施。
（二）准入标准和审批程序
1.准入标准。一是对于立陶宛而言属于创新。二是实施创新将给消费者带来更方便、更安全、更便宜的金融服务或其他可识别的利益。三是客观上需要在真实环境中进行测试。四是具备在真实环境中测试的条件，包括已经进行了适应性评估、资源分配和风险分析，并了解其他测试条件。五是创新有进一步发展空间。
2.审批要求和程序。金融市场参与者要向立陶宛央行提交申请表，提供管理人员信息和测试计划、说明是否满足申请条件。测试计划必须详细说明：一是所测试的创新活动，在监管沙盒中要采取的行动，包括与其他机构的合作及预计影响。二是测试时间以及获得中期成果的最后期限。测试时间不得长于6个月，可以延长至12个月。三是所需要的监管沙盒工具。四是客户对象。五是风险和风险管理工具，处理客户要求和投诉的程序。六是在测试期间限制经营活动范围的措施（例如，最大客户数量、最大负债）以及其他保障客户和社会公众利益的措施（例如，保证金、民事责任保险等）。七是退出监管沙盒后的行动计划，包括如何根据法律要求进一步发展金融创新；如果不再提供金融服务，营业活动的终止计划。
如果测试计划不符合要求，立陶宛央行可以要求修改计划或者增加保障措施。如果材料不符合条件或者材料不充分、不准确，管理人员不合格，创新不符合要求等，立陶宛央行可以不批准测试计划。
（三）进入监管沙盒的效果
适用监管沙盒里的监管工具；金融市场参与者应当同时遵守法律和测试条件的规定；立陶宛央行应当监测和检查合规情况。金融市场参与者应当每月提交报告，阐明取得的关键性进步。可以书面形式申请延长测试期或修改测试计划中规定的测试条件，立陶宛央行应在1个月内决定是否同意。如果在参与监管沙盒过程中，未能达到金融市场监管法律的要求或测试计划所述的测试条件，或者公众以及金融消费者的利益受到威胁，立陶宛央行应当要求其在规定期限内消除任何已查明的侵权行为或缺陷。如果未能做到，央行可以撤销进入监管沙盒的决定。
（四）监管沙盒的退出和后果
1.退出情形。包括金融市场参与者决定提前终止金融创新测试；立陶宛央行决定撤销进入监管沙盒的批准；测试期截止。
2.退出后果。一是不再适用监管沙盒工具。只有完全符合法律要求时，市场参与者才能继续其活动。二是必须在离开监管沙盒的1个月内，向立陶宛央行提交最终测试报告并总结测试结果。三是如果决定继续在监管沙盒中开展活动，并就发放牌照等向立陶宛央行提出申请，可不需要进行重复评估和提交资料。
立陶宛央行要在网站上披露允许进入监管沙盒的决定、终结时间、测试结果。立陶宛央行至少每隔2年对监管沙盒机制进行审查，如有必要应及时修改。在修改时，应当考虑本国和其他国家监管沙盒经验、技术发展和金融市场发展情况。
从监管沙盒看我国创新机制的完善
立陶宛央行建立的监管沙盒机制在欧盟国家中具有代表性。虽然监管沙盒是伴随金融科技出现的监管新名词，实际上与我国的试点机制异曲同工，各有所长，可以互相借鉴。
（一）我国试点机制及其优势
我国在金融业改革开放过程中，通过试点积累经验，再进行普遍推广，取得了举世瞩目的成就。与监管沙盒相比，我国的试点机制更强调实质内容，试点内容包括金融市场和金融行业发展各个方面。试点工作开展形式不一，既有通过向国务院统一上报试点方案后进行个案审批的，也有通过发布部门规章和规范性文件的，也有通过对单家机构进行特别审批的。从类型上看，包括综合化经营、新型机构、新业务和区域试点等。
一是综合化经营试点。主要包括：商业银行投资保险公司、基金公司、参股证券公司，设立金融租赁公司、金融资产投资公司、投资功能子公司等。
二是新型机构试点。主要包括：民营银行、直销银行、投资管理型村镇银行和“多县一行”制村镇银行、消费金融公司、小额贷款公司、货币经纪公司等。
三是新业务试点。银行业方面包括：商业银行信贷资产证券化及不良资产证券化、商业银行在证券交易所参与债券交易、开展存托凭证存托业务，农村“两权”抵押贷款、企业财务集团延伸产业链金融服务等。保险业主要包括关税保证保险通关业务、“保险+期货”“三大粮食作物”完全成本保险和收入保险、新材料和重大技术装备保险补偿机制、农业保险新技术等。另外，人身保险电子化回访试点可以归类为新服务方式。
四是区域试点。主要包括自由贸易试验区、雄安新区、国家现代农业示范区等区域内的金融改革开放试点。
我国试点机制的优势是范围更广、更加更灵活、政策更具有稳定性、更加强调“自上而下”的顶层设计。与监管沙盒“做减法”相比，我国试点机制更强调做“加法”，主要强调“从无到有”，通过试点弥补法律法规空白，或者部分突破现有法律法规规定。
（二）监管沙盒机制的相对优势
监管沙盒更像是“做减法”，强调对现有监管规定有条件、有期限的豁免，发放“有限牌照”，强调“市场退出”，要求在一定时期内从监管沙盒中“毕业”。监管沙盒更加强调机制和形式，主要针对金融科技引起的创新行为，包括银行、保险、支付、加密资产等各个方面。监管沙盒的优势是“短平快”，时间短，出效果快，强调成果评估以及对机构的辅导等。
由于金融科技具有发展快、变化快、风险不确定性大等特点，涵盖支付（比特币、电子钱包）、借贷（小微金融、P2P）、存款和投资（P2P、电子财富管理）和筹集股权（众筹、首次代币发行）等多种类型金融服务和产品。因此针对金融科技监管而言，适用监管沙盒有一定优势。
（三）建立具有我国特色的创新监管机制
实践中，监管部门在解决金融创新带来的“无照驾驶”“无法可依”立法问题时，经常面临“两难”处境。对于一些金融科技企业开展的金融活动，如果不纳入监管范畴，可能导致野蛮生长，损害金融消费者利益，妨碍公平竞争，影响社会稳定和金融安全。但是，如果要强化监管，又面临难以设定行政许可和行政处罚的问题。还有一种情况是，在对风险把握还不准确的时候，如果以规范性文件形式小范围试点，以突破规章规定的监管要求，又可能面临合法性问题。
因此，建议适当借鉴监管沙盒机制，针对金融科技发展特点，建立具有我国特点的创新监管机制，从“机构为本”转变以“行为为本”（activity-based）,把所有的金融行为纳入监管，既鼓励金融创新，也保护金融消费者利益，维护金融安全和金融稳定。可以考虑研究制定规章层级的创新监管机制管理办法，主要适用于两类情况：
一是适用于“有限牌照”申请。对于可能影响到金融消费者和社会利益的金融创新，明确准入条件、高管人员资质要求和申请程序，将其纳入创新监管机制。给予一定期限的试运行期，允许其在合规的前提下，向客户提供有限金融服务。监管部门对试点机构加强监管辅导和沟通，定期评估风险。对于成熟的、具备条件的金融创新，可以制定后续监管措施，纳入常规监管；不成熟的、风险过大的，要求及时终止。
二是适用于持牌机构开办新业务和运用新技术。对于符合条件的，可以依此申请豁免部分监管法规，进行统一审批。在积累经验、条件成熟时，及时启动对原有法规的修订工作。
