优化农险运行机制是个大课题

□庹国柱

政策性农业保险的发展，首先需要一系列政策、法律和法规来提供制度基础，其次则需要与之相适应的、有效的运行机制来提供健康发展的保障。在政策和法律、法规确定之后，运行机制就是决定因素。我们目前已经建立起来的业务运行机制，有不少成功的地方，但也存在许多问题，需要从多个层面进行优化。作为高质量发展农业保险的重要目标之一，《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）对优化运行机制提出了具体要求，给出了解决路径。

一、政策性农业保险的一系列运行机制

政策性农业保险虽然是采取商业性保险的操作制度和方法，但是，一系列运行机制实际上与商业性保险并不完全一致，因此也产生了制度选择和优化的问题。那么政策性农业保险有哪些运行机制呢？

笔者认为，主要有产品开发和定价机制，展业机制，定损理赔机制，风险保障机制，外部协作机制和业务监督管理机制六大机制。

产品开发和定价机制涉及由谁和采取什么方式来开发产品，由谁来定价和如何定价的问题；展业机制涉及面对广大分散的小农户和正在蓬勃兴起的规模化经营主体的实际，如何能更广泛有效地展业，实现农业保险的政策目标；定损理赔机制涉及用什么方法和手段定损和理赔，才更加科学合理和有效率地实现损失补偿的问题；风险保障机制是如何保证保险机构可持续经营、保证农业保险制度可持续发展的机制，它不仅仅关乎保险公司业务运行顺畅，更涉及整个制度安全的问题；外部协作机制是政策性农业保险特有的问题，作为农村金融改革的重要组成部分，如何根据农业保险自身的特点，与其他相关业务技术部门（例如、农林、畜牧、气象、信贷、期货等部门）协调一致，影响到农业保险在乡村振兴和农业现代化过程中作用的发挥。至于监督管理机制就更加重要了，涉及农业保险业务、财政补贴、其他违法犯罪的监督和管理，这对于农业保险的健康有序发展至关重要。

二、今后一个时期需要重点解决运行机制问题

《指导意见》对于优化运行机制问题，除了在目标里提出要求之外，针对现存的一些突出问题，专门做出了规定。

（一）产品精算定价将要建立动态调整机制

鉴于我国实际政府目前还没有开发产品和定价能力，不能像给美国、加拿大、日本那样主要由政府部门来开发产品和精算定价，而实践中，有些地方政府又不完全相信公司的产品，有些地方政府甚至根据自己的补贴能力，倒推农险产品价格，并要求保险公司按照这种定价降低现行价格。也有些地方政府不允许保险公司根据当地风险较大的实际，提高保险费率，否定了定价的科学性与合理性，这都给这些地方的农业保险运行带来困难。

因此，《指导意见》第八条“明确政府与市场边界”明确指出，“地方各级政府不参与农业保险的具体经营。在充分尊重保险机构产品开发、精算定价、承保理赔等经营自主权的基础上，通过给予必要的保费补贴、大灾赔付、提供信息数据等支持，调动市场主体积极性。”就是说在现阶段，地方各级政府除了提供必要的保费补贴、大灾赔付、信息数据支持之外，不能干涉保险公司的经营。

但是，政府将在吸取其他国家的经验的基础上，逐步建立费率的动态调整机制，逐步改变目前这种信息不对称的状况，使费率机制更加灵活，更加客观真实地反映损失率和成本率，更加公平和透明。《指导意见》第十二条指出，政府将组织各方力量，“加强农业保险风险区划研究，构建农业生产风险地图，发布中国农业保险纯风险损失费率，研究制定主要农作物、主要牲畜、重要‘菜篮子’品种和森林草原保险示范性条款，为保险机构产品开发、费率调整提供技术支持。建立科学的保险费率动态调整机制，实现基于地区风险的差异化定价，真实反映农业生产风险状况”。

（二）大灾风险分散机制必须加快建设

政策性农业保险需要特殊的大灾风险分散机制，为农业保险运行提供风险保障，保证其可持续经营和发展。我国在这方面的建设已经有一些成果，例如，要求公司层面建立大灾风险基金，组织了“农业保险共保体”等。但是在省级、中央层面的大灾风险分散机制还没有建立起来，其危害性已经在有的省、区显现出来，完善财政支持的多方参与的大灾风险分散机制已经迫在眉睫。

因此，《指导意见》第九条强调：要“加快建立财政支持的多方参与、风险共担、多层分散的农业保险大灾风险分散制度。落实农业保险大灾风险准备金制度，增强保险机构应对农业大灾风险能力。增加农业保险再保险供给，扩大农业保险承保能力，完善再保险体系和分保机制。合理界定保险机构与再保险机构的市场定位，明确划分中央和地方各自承担的责任与义务”。

（三）外部协作机制需要不断探索

农业保险经营与外部的协作机制既是农业保险自身防控风险的重要举措，也是农业保险外延扩大的要求和产物。《指导意见》特别指出了两个方面的协作：一个是与外部相关部门密切协作做好防灾防损，减低保险标的的损失；一个是与相关金融部门协作，开发相关产品，完善农村金融市场。

《指导意见》第十一条指出：“建立健全保险机构与灾害预报、农业农村、林业草原等主管部门的合作机制，研究将农业保险赔付资金与政府救灾资金的协同运用。推进农业保险与信贷、担保、期货（权）等金融工具联动，扩大‘保险+期货’试点，探索‘订单农业+保险+期货（权）’试点。建立健全农村信用体系，通过农业保险的增信功能，提高农户信用等级，缓解农户‘贷款难、贷款贵’问题”。

这些机制的完善和优化，必将大大提升我国农业保险的服务能力和水平。

（四）业务监督管理机制也要努力完善

上述运作机制能不能加快，能不能完善，能不能优化，还取决于业务监督机制的完善。目前的实际状况是，业务运行中违规问题各地都有发现，现有的监督管理规则虽然已经出台了一些，但经实践检验有的规则需要修订（比如“五公开，三到户”），有的一直还没有制定出来（比如，进场和退出的规则、费用管理规则等）。同时，因为过去是分头保管多头监管，各种监管规则缺乏整合，执行起来也缺乏协调。执行效果就受到影响。好在现在要建立统一的管理、监督和协调机构，有望加快制定统一的监督和管理规则，改进监督管理方式，提高监督管理效果。

实际上，还有一些运行机制的发展和完善问题需要探讨，例如，如何通过科技手段实现展业和定损的精准化问题，如何更好地贯彻“风险一致性”原则，制定各地风险区划和实行差异化费率的问题，要不要将现行的“成本保险”整合成“产量保险”的问题，广泛推行“基本险+附加险”有没有必要性和可能性的问题，等。总之，优化农业保险运行机制是一个大课题，有太多的子课题，需要一步一步地扎扎实实去做，这一大课题有望在未来几年取得重要成果。

（作者系首都经济贸易大学教授）