农业保险的管理协调机构有望建立
——《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》思考之二 发布时间：2019-11-01 10:18:51 作者： 来源：中国银行保险报网
□庹国柱
《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）对于农业保险体制机制建设方面，明确规定了要建立统一的管理协调机构，这对农险制度建设有重要意义。《指导意见》第十六条对中央层面和省级层面分别做出专门规定：“财政部会同中央农办，农业农村部、银保监会、国家林草局等部门成立农业保险工作小组，统筹规划、协同推进农业保险工作”，“各省级党委和政府要组织制订工作方案，成立由财政部门牵头，农业农村、保险监管、和林业草原等部门参与的农业保险工作小组，确定本地区农业保险财政支持政策和重点，统筹推进农业保险工作”。对于这个亮点，有必要加以议论。
一、政策性农险制度需要一个统一的监督管理和协调机构
政策性农业保险既然是政府的重要农业发展政策，又是一套不同于商业保险的专门的保险制度，它的一个重要特点，就是需要有一套专门的规则体系。而这套规则体系，涉及诸多的政策，涉及政府的许多部门。这就需要一个专门的部门或者机构来进行监督管理和协调，以保证法律法规和政策能够落实到位，顺利实现政策目标。
然而，在《农业保险条例》和其他政府文件中，对于这个重要机构并没有给予应有的重视。在中央层面只是提到各有关政府部门“协同推进”农业保险，笼统地提出了相关部门的责任：“国务院保险监督管理机构对农业保险业务实施监督管理。国务院财政、农业、林业、发展改革、税务、民政等有关部门按照各自的职责，负责农业保险推进、管理的相关工作。”“财政、保险监督管理、国土资源、农业、林业、气象等有关部门、机构应当建立农业保险相关信息的共享机制。”（《农业保险条例》第四条）在省、自治区、直辖市层面只是说“省、自治区、直辖市人民政府可以确定适合本地区实际的农业保险经营模式”（《农业保险条例》第三条）。只有这些十分笼统的要求，却没有统一的监督管理和协调机构，来制定更细致的操作规则，各个部门只能根据自己的理解来作为，“自由度”太高，“自由裁量权”太大，就使这些规定、要求流于形式了。各部门之间配合和协调也难了，部门之间都是平等的行政主体，谁听谁的呢？
如同一个交响乐团，要演奏一首优美的气势磅礴的交响乐曲，只有总谱（犹如我们现在的《农业保险条例》）是不行的。因为乐团有管乐、有弦乐，还有打击乐等，管乐里面还有铜管乐器、木管乐器，弦乐也有大、中、小提琴，贝斯等。必须要有一个乐团总指挥，并由总指挥给各种器乐写出配器和声的分谱，并统一指挥大家进行配合练习。政策性农业保险是一部宏大交响诗，比一首交响乐曲的排演和演奏复杂多了。不要说我们目前的政策法规（犹如演奏交响乐的“总谱”）还不完善，就是有很完善的政策法规，没有统一的机构监督管理和协调，犹如没有指挥来写“分谱”，并统一指挥进行合练。农业保险需要这个统一的有实际行政权限的统一机构，制定一系列实施细则，做出具体的可操性强的规定，并在这个“指挥”的指挥棒之下协同配合，共同演奏好政策性农业保险这首宏大的交响诗。
二、缺乏统一的监督管理和协调机构弊病很多
12年政策性农业保险实践中暴露出来的许多问题，缺乏统一的管理、监督和协调机构是重要原因之一。没有这个机构，弊病不少。
农业保险不是临时性的阶段性的工作，他是一项长远实施的农业发展政策，需要设计和制定国家农业保险发展规划，也需要制定相应的法律法规和政策，而这些工作涉及众多政府部门、保险机构和广大农户，分别交由多家相关政府部门来共同管理和监督，分头征求其他各方意见，未尝不可。但是历史实践表明，这种方式协调成本太高，操作周期太长，实施效果不好。由一个部门牵头组成一个有实际权限的常设机构，能从农业保险的长远发展出发，考虑和制定发展规划，起草和完善法律和法规，效果和效率好得多。
从2002年《农业法》提出建立政策性农业保险制度，到2012年颁布《农业保险条例》经历了10年时间，才粗线条地制订了我国农业保险制度框架。又经历了7年时间，才产生了《指导意见》，对农业保险发展做了进一步的规划和规范。要是仍然没有一个专门机构来推动，我国的“农业保险法”还不知道要等到何年何月。各个省、自治区、直辖市因为没有固定的农业保险监督管理和协调机构，无法及时有效地给省政府决策提供方案和意见，现有的那些 “领导小组办公室”形同虚设，只起到“传话筒”的作用，具体事务很少负责处理和推进。省级规划和管理少有问津。在监督和管理方面也因为是多头管理，有了不同意见，要么各行各事，要么久拖不决。目前，农业保险市场许多乱象，与这种政府部门各自为政分割式的监督管理有一定关系。
还有，农业保险的持续和稳定发展，需要完善大灾风险分散制度，需要政府提供再保险支持，但是没有一个专门机构来操持此事，项目立项和未来的实施都会拖很长时间。何况农业保险的再保险需要有专门研究，不然难以起到它该起的作用。
三、借“他山之石”创中国之新
建设统一的监督管理和协调机构，其实也是其他农业保险发展先进国家的经验，像美国、加拿大、日本、印度、西班牙等国家，从农业保险制度建立的第一天起，就依法建立了专门的监督、管理和协调机构。这些国家的农险制度能在过去的80年（美国）、60年（加拿大）和72年（日本）里，得到持续快速发展，并不断完善和提高，得益于这个机构的规划、设计和推进。美国的《农作物保险法》自1938年颁布以来，平均差不多4、5年就修订一次，这个法律根据实践中的问题能及时修订和完善，得益于他们统一的管理、监督和协调机构“农业风险管理局”，这个机构有专门的行政和研究人员，不仅负责执行法律赋予的行政管理和监督的责任，还负责调查研究、风险评估以及产品开发和精算，该局每年向国会提交农险发展情况的报告，也不断提出修改法律的意见。加拿大、日本的农业保险专门管理和监督机构的职责也与美国的“风险管理局”类似，实践效果也很不错。
我国政策性农业保险制度从试点开始已有12年时间，“多龙治水”的分头管理、监督和协调体制弊病太多，协调成本太高，管理和监督效率较低。所谓“龙多不治水”大概就是这个意思。好在《指导意见》终于在总结国内外经验和教训基础上做出了这个决定，就预示着我国政策性农业保险就要开辟一个管理体制和机制改革的新局面。
让我们期盼中央和地方的农业保险工作小组早日诞生并且实体化，建立一个集管理、规划、预算、协调、监督、执法责任于一身的机构，早日着手制定农业保险发展规划和实施细则，完善各种相关管理和监督规则，在真正建立信息共享机制的基础上，努力优化运行机制，加快完善条款费率拟定机制，完成全国的风险区划，迈出完善大灾风险管理制度的新步伐。我想这是整个农险界的共同愿望。
（作者系首都经济贸易大学教授）
□庹国柱
《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）对于农业保险体制机制建设方面，明确规定了要建立统一的管理协调机构，这对农险制度建设有重要意义。《指导意见》第十六条对中央层面和省级层面分别做出专门规定：“财政部会同中央农办，农业农村部、银保监会、国家林草局等部门成立农业保险工作小组，统筹规划、协同推进农业保险工作”，“各省级党委和政府要组织制订工作方案，成立由财政部门牵头，农业农村、保险监管、和林业草原等部门参与的农业保险工作小组，确定本地区农业保险财政支持政策和重点，统筹推进农业保险工作”。对于这个亮点，有必要加以议论。
一、政策性农险制度需要一个统一的监督管理和协调机构
政策性农业保险既然是政府的重要农业发展政策，又是一套不同于商业保险的专门的保险制度，它的一个重要特点，就是需要有一套专门的规则体系。而这套规则体系，涉及诸多的政策，涉及政府的许多部门。这就需要一个专门的部门或者机构来进行监督管理和协调，以保证法律法规和政策能够落实到位，顺利实现政策目标。
然而，在《农业保险条例》和其他政府文件中，对于这个重要机构并没有给予应有的重视。在中央层面只是提到各有关政府部门“协同推进”农业保险，笼统地提出了相关部门的责任：“国务院保险监督管理机构对农业保险业务实施监督管理。国务院财政、农业、林业、发展改革、税务、民政等有关部门按照各自的职责，负责农业保险推进、管理的相关工作。”“财政、保险监督管理、国土资源、农业、林业、气象等有关部门、机构应当建立农业保险相关信息的共享机制。”（《农业保险条例》第四条）在省、自治区、直辖市层面只是说“省、自治区、直辖市人民政府可以确定适合本地区实际的农业保险经营模式”（《农业保险条例》第三条）。只有这些十分笼统的要求，却没有统一的监督管理和协调机构，来制定更细致的操作规则，各个部门只能根据自己的理解来作为，“自由度”太高，“自由裁量权”太大，就使这些规定、要求流于形式了。各部门之间配合和协调也难了，部门之间都是平等的行政主体，谁听谁的呢？
如同一个交响乐团，要演奏一首优美的气势磅礴的交响乐曲，只有总谱（犹如我们现在的《农业保险条例》）是不行的。因为乐团有管乐、有弦乐，还有打击乐等，管乐里面还有铜管乐器、木管乐器，弦乐也有大、中、小提琴，贝斯等。必须要有一个乐团总指挥，并由总指挥给各种器乐写出配器和声的分谱，并统一指挥大家进行配合练习。政策性农业保险是一部宏大交响诗，比一首交响乐曲的排演和演奏复杂多了。不要说我们目前的政策法规（犹如演奏交响乐的“总谱”）还不完善，就是有很完善的政策法规，没有统一的机构监督管理和协调，犹如没有指挥来写“分谱”，并统一指挥进行合练。农业保险需要这个统一的有实际行政权限的统一机构，制定一系列实施细则，做出具体的可操性强的规定，并在这个“指挥”的指挥棒之下协同配合，共同演奏好政策性农业保险这首宏大的交响诗。
二、缺乏统一的监督管理和协调机构弊病很多
12年政策性农业保险实践中暴露出来的许多问题，缺乏统一的管理、监督和协调机构是重要原因之一。没有这个机构，弊病不少。
农业保险不是临时性的阶段性的工作，他是一项长远实施的农业发展政策，需要设计和制定国家农业保险发展规划，也需要制定相应的法律法规和政策，而这些工作涉及众多政府部门、保险机构和广大农户，分别交由多家相关政府部门来共同管理和监督，分头征求其他各方意见，未尝不可。但是历史实践表明，这种方式协调成本太高，操作周期太长，实施效果不好。由一个部门牵头组成一个有实际权限的常设机构，能从农业保险的长远发展出发，考虑和制定发展规划，起草和完善法律和法规，效果和效率好得多。
从2002年《农业法》提出建立政策性农业保险制度，到2012年颁布《农业保险条例》经历了10年时间，才粗线条地制订了我国农业保险制度框架。又经历了7年时间，才产生了《指导意见》，对农业保险发展做了进一步的规划和规范。要是仍然没有一个专门机构来推动，我国的“农业保险法”还不知道要等到何年何月。各个省、自治区、直辖市因为没有固定的农业保险监督管理和协调机构，无法及时有效地给省政府决策提供方案和意见，现有的那些 “领导小组办公室”形同虚设，只起到“传话筒”的作用，具体事务很少负责处理和推进。省级规划和管理少有问津。在监督和管理方面也因为是多头管理，有了不同意见，要么各行各事，要么久拖不决。目前，农业保险市场许多乱象，与这种政府部门各自为政分割式的监督管理有一定关系。
还有，农业保险的持续和稳定发展，需要完善大灾风险分散制度，需要政府提供再保险支持，但是没有一个专门机构来操持此事，项目立项和未来的实施都会拖很长时间。何况农业保险的再保险需要有专门研究，不然难以起到它该起的作用。
三、借“他山之石”创中国之新
建设统一的监督管理和协调机构，其实也是其他农业保险发展先进国家的经验，像美国、加拿大、日本、印度、西班牙等国家，从农业保险制度建立的第一天起，就依法建立了专门的监督、管理和协调机构。这些国家的农险制度能在过去的80年（美国）、60年（加拿大）和72年（日本）里，得到持续快速发展，并不断完善和提高，得益于这个机构的规划、设计和推进。美国的《农作物保险法》自1938年颁布以来，平均差不多4、5年就修订一次，这个法律根据实践中的问题能及时修订和完善，得益于他们统一的管理、监督和协调机构“农业风险管理局”，这个机构有专门的行政和研究人员，不仅负责执行法律赋予的行政管理和监督的责任，还负责调查研究、风险评估以及产品开发和精算，该局每年向国会提交农险发展情况的报告，也不断提出修改法律的意见。加拿大、日本的农业保险专门管理和监督机构的职责也与美国的“风险管理局”类似，实践效果也很不错。
我国政策性农业保险制度从试点开始已有12年时间，“多龙治水”的分头管理、监督和协调体制弊病太多，协调成本太高，管理和监督效率较低。所谓“龙多不治水”大概就是这个意思。好在《指导意见》终于在总结国内外经验和教训基础上做出了这个决定，就预示着我国政策性农业保险就要开辟一个管理体制和机制改革的新局面。
让我们期盼中央和地方的农业保险工作小组早日诞生并且实体化，建立一个集管理、规划、预算、协调、监督、执法责任于一身的机构，早日着手制定农业保险发展规划和实施细则，完善各种相关管理和监督规则，在真正建立信息共享机制的基础上，努力优化运行机制，加快完善条款费率拟定机制，完成全国的风险区划，迈出完善大灾风险管理制度的新步伐。我想这是整个农险界的共同愿望。
（作者系首都经济贸易大学教授）
