政府在农险中的作为需要进一步规范

编者按：

财政部等四部门最近发布了《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》，这是自《农业保险条例》之后，今后一个时期指导我国农业保险发展的纲领性文件。该《指导意见》在总结12年农业保险发展经验的基础上，针对现实农业保险发展中存在的主要问题，明确阐述今后发展我国农业保险的指导思想、基本原则、发展目标，并就提高农业保险服务能力，优化农业保险运行机制、加强农业保险的基础设施建设和做好组织实施工作等方面，提出了具体的指导意见。根据《指导意见》切实改进农险工作，完善农险制度，把我国农业保险的发展质量和水平提到一个新高度，是今后一个时期农险界、各级政府及广大农户要共同遵循的行动纲领。

为深入学习、理解和贯彻《指导意见》，《中国银行保险报》特约请首都经贸大学教授庹国柱撰写相关思考文章共5篇。同时，也欢迎大家就此发表意见。

□庹国柱

我国农业保险制度是采用很多国家都采用的所谓“PPP”模式，也就是政府市场合作模式。这种模式需要很好处理政府和市场的关系。我国12年的政策性农业保险的实践，暴露出来的突出问题之一，就是政府和市场的界限不那么明确。在有关文件和法规里，对政府参与农业保险的活动，只有非常原则的规定。带来的问题是，要么各级政府及其相关部门无所适从，要么就是管的过宽，不该管的也管。即所谓“缺位”和“越位”同时并存。《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）对这个问题有了比以往更加明确的指导意见，这对今后规范政府在农业保险中的责任和权限有重要意义。

一、政府需要在农业保险中发挥重要作用

任何一个国家的政策性农业保险（或者政府支持的农业保险）制度，政府都是最重要的内生解释变量之一。没有这个内生变量，农业保险这个方程式就将无解，就没有农业保险市场。或者更确切地说，不会有广阔的对现代农业化发展有重要意义的农险市场。因为政府需要农业保险为关乎国家粮食安全的农业提供支持和有效保护，也需要通过这种独特的保险再分配的方式为农户提供更公平合理的福利保障。这一点在我国农险界已基本上达成共识。

我国《农业保险条例》（以下简称《条例》）中对于农业保险提出了16字“原则”。我理解，这就是我国农业保险的总体制度架构。《指导意见》进一步强调了这套原则。根据这套原则，政府在政策性农业保险中可以有两个方面的作为，即“政府引导”和“协同推进”。财政部曾经做过解释：所谓“政府引导”就是“财政部门通过保险费补贴等政策支持，鼓励和引导农户、农业生产经营组织投保农业保险，推动农业保险市场化发展，增强农业抗风险能力。”对于“协同推进”就是“与其他农村金融和支农惠农政策有机结合，财政、农业、林业、保险监管等有关单位积极协同配合，共同做好农业保险工作。”（参见《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》（财金〔2016〕123号），以下简称《补贴管理办法》））。此次《指导意见》在上述解释的基础上，进一步做了有针对性的阐述：就是“更好地发挥政府引导和推动作用，通过加大政策扶持力度，强化业务监管，规范市场秩序，为农业保险发展营造良好的市场环境。”和政府各有关部门“加强协同配合，统筹兼顾农业经营主体和小农户，既充分发挥农业保险的经济补偿机制和风险管理功能，又注重融入农村社会治理，共同推进农业保险工作”这些解释和阐释表明，政府在农业保险中的定位，就是提供包括保险费补贴在内的一系列政策支持，并且通过财政、保监、农业农村和森林草原等各相关部门的协同配合，加大政策支持，加强保险业与监管，强化监督问责，营造良好的市场环境，鼓励和引导农户投保，做好农业保险工作。《指导意见》相比《条例》和的《补贴管理办法》，更加明确了政府在农业保险中所要发挥的作用，提出了政府既不缺位也不越位的原则，也强调了政策支持既聚焦新型农业经营主体又兼顾小农户，既充分发挥农业保险的经济补偿机制又注重融入农村社会治理的政策导向。

二、政府“缺位”和“越位”都难有农险的高质量发展

上述政策也好、法规也好，对政府在农业保险制度中和经营活动中的作为，只是给出了粗略的要求，在执行中，只能由政府各有关部门根据自己的理解来发挥，各级政府和政府相关部门执行起来都有相当大的“自由度”。

例如，《条例》第三条第三款规定：“省、自治区、直辖市人民政府可以确定适合本地区实际的农业保险经营模式。”而不少省份并没有根据上述原则，制定本省的实施方案和选定适合本地的经营模式。《条例》第四条第二款要求“财政、保险监督管理、国土资源、农业、林业、气象等有关部门、机构应当建立农业保险相关信息的共享机制。”而时至今日，这种信息共享机制至今也没有很好建立起来，不仅因此监管效率不高，而且保险经营机构也得不到业务经营和发展所需要的信息。精确承保、定损理赔，和产品开发遇到很大困难。《条例》第五条说，“县级以上地方人民政府统一领导、组织、协调本行政区域的农业保险工作，建立健全推进农业保险发展的工作机制。”但是，迄今，在很多地方，我们感受不到那里的政府建立健全了这种工作机制。这些现象，应该是《指导意见》中所说的“缺位”。

《指导意见》中所说的“越位”问题也不少。有的地方政府因为缺乏具体规则，通过不那么公正、公平、公开的“招标”方式，“有偿”分配农业保险市场资源，在有些地方，一个乡（镇）就有好几家保险公司在那里做业务，美其名曰“竞争出效率”，实则极大地破坏了市场规则；有的地方政府在没有研究机构也没有委托研究机构做调查评估缺乏科学依据的情况下，就干预甚至强行要求保险经营机构降低保险费率，哪怕是风险极高的地区；有的地方政府“亲自”决定或者直接与保险经营机构就灾后如何赔、赔多少的问题讨价还价，扭曲了保险自身健康的运作机制；有的地方政府就连保险公司购买再保险也要加以干涉，以致最终造成理赔的被动；有的地方政府长期、大量截留、挪用甚至贪污中央省、市财政拨付的农业保险保费补贴款，造成保险经营机构经营困难；有的地方政府消极对待建立科学合理的费率制度，反对根据不同地区风险大小实行差异化费率，助长逆选择和道德风险的发生，损害了广大投保农户的利益和低风险地区农户投保积极性。

鉴于这些“缺位”和“越位”问题的存在，《指导意见》在多处指出，要使“政府市场职责边界更加清晰”。这是根据上述实践中产生的问题概括出来的。

三、规范政府在农险中的作为最好有“负面清单”

为了明晰政府在农业保险中的行为边界，《指导意见》第（八）条，特别指出“地方政府不参与农业保险的具体经营。在充分尊重保险机构产品开发、精算定价、承保理赔等经营自主权的基础上，通过给予必要的保费补贴、大灾赔付、提供信息数据等支持，调动市场主体积极性。基层政府部门和相关单位可以按照有关规定，协助农户和保险机构办理农业保险业务”。这是迄今为止对政府和市场关系最具体的规定了。特别是指出“地方政府不参加农业保险具体经营”。但是，要执行这一条，除了正面强调上述规定外，在若干方面仍然需要更具体的负面清单。这样才能能使《指导意见》中有关政府作为的指导意见更加具有可操作性。

例如：县乡级政府不能直接进行“招标”操作，也不能“黑箱”操作；基层政府可以协助保险经营机构查勘理赔，但不能干预或代替农民与保险经营机构“协议赔付”；省级政府可以在研究和评估基础上对费率调整提出建议，但没有科学依据不能强制保险经营机构降低费率；应该统一规划省、自治区、直辖市范围内的风险区划，而不能阻止保险经营机构根据本地风险差异进行风险区划和费率分区，实行差异化费率；可以根据财政预算规则和当地保险发展计划，根据当年预算在规定时期内分期拨付各级财政下拨的保险费补贴款，但不能截留、挪用和拖欠计划之内的保险费补贴款；相关部门的数据资料虽然有使用规定，但不能在部门之间相互封锁，应尽可能地为农险的风险区划和费率精算提供服务和无偿使用提供方便；这些问题直接关系着农险经营的条件和环境，更决定着政策性农业保险的政策效能发挥的好坏。

相信在《指导意见》的指引和规范下，政府的作为将更加规范，在农业保险制度中的作用将得到更好发挥，政府和市场的关系处理得越来越协调，农业保险的高质量发展指日可待。