对农业保险性质的再认识
——兼论回归经营农业保险的“初心” 发布时间：2019-08-05 08:46:30 作者： 来源：中国保险报网
□庹国柱
最近，从媒体和监管部门那里，不时听到和看到农业保险经营违法违规的案例和公布的罚单，令许多同仁和朋友不解。如今，农业保险发展环境和政策这么好，全国都在全力以赴地参与脱贫攻坚，农业保险界活跃在支农、扶贫第一线，理应遵规守矩，尽心尽意为农业和农民提供更多的风险保障、为实现乡村振兴作更多贡献，但这些问题却和我们的目标有点背道而驰。
农险经营中发生问题，原因很多，其中之一就是我们不少公司及其员工，并不真正了解我国建立的农业保险制度，特别是在这个制度下所做农业保险的性质。不知道千辛万苦建立的这个制度的“初心”是什么。因此，有必要对我国农业保险的性质进行再认识，免得不知或忘记“初心”，失去农险经营的方向。
一、曾经发生的关于农业保险性质的讨论
在我国财政开始补贴农业保险保费的时候，曾在学术界、业界和政府各有关部门发生过一场关于我国有政府支持的农业保险性质的争论，有人认为，我们的农业保险由商业性保险公司经营，有实际困难，“保费高了（农民）买不起，保费低了（公司）赔不起”。政府为了调动农户投保积极性和保险公司经营积极性，“政府给一点补贴，撬动保险市场”。这种保险就是商业性保险。但另一种意见认为，我们要建立的是制度性的农业保险，要解决的是国家粮食安全和农民收入稳定的问题。政府补贴只是这个制度的一个部分，还需要一系列其他规则支撑。这种作为政府农业发展政策工具的农业保险是政策性保险。在这个制度中，政府的财政补贴只是其中一种支持政策。
这种争论的结果，虽然大多数人接受政策性农业保险的概念和认识，但是仍有一些人不同意使用“政策性农业保险”的说法，认为要把政府只是给点补贴的农业保险叫政策性保险的话，第一，会给财政带来很大负担，会不会在发生较大灾害的时候，让政府接受无限责任，将政府财政拖进“无底洞”。第二，当时我国政策性银行正在进行改革，而且改革的效果并不好，这又来一个“政策性农业保险”，没准又让政府背上包袱。第三，没听说外国有什么政策性农业保险，我们还是不要搞这些新名词为好。针对这些问题，我曾经在《中国保险报》上发表了一篇长文，阐述了“政策性农业保险是一个科学的概念”（参见《中国保险报》2011年10月17日），对政策性农业保险的概念及其制度含义、依据做了讨论，并针对一些不同观点阐述了我的观点。很多学者和专家也都发表了不少意见，认为农业保险是分为商业性农业保险和政策性农业保险的，政府要通过财政补贴来实现自己农业发展目标，这种农业保险已经不是商业性农业保险了。应该说，经过了这次讨论，大多数同仁认可政策性农业保险的概念，并且就把我国政府补贴的这种农业保险及其一整套制度叫“政策性农业保险”了。
二、“政策性农业保险”和“有补贴的商业性保险”有根本区别
如何理解和解读《农业保险条例》，特别是对于《条例》中所说的接受政府补贴的农业保险，却有不同的声音。有人撰文说这个条例说的不是政策性农业保险，而是“政府补贴的商业性农业保险”。尽管当时也有人批驳了这种观点，但一直没有人认真讨论“政策性农业保险”和“政府补贴的商业性保险”有没有区别，如果有区别，有什么区别的问题。有的部门也一再强调，没有什么“政策性农业保险”，政府就是为商业性农业保险提供一点补贴而已。并且，对于有的省份设计本省的农业保险经营模式，政府参与农业保险经营的，也先后被叫停。有的人认为，经营农业保险，承担风险责任是商业性市场主体的事情，不能将农业保险的风险责任转移到政府身上。就是说，虽然《条例》第三条第一款说过“健全政策性农业保险制度”，但他们认为，并没有什么“政策性保险”，只有商业性保险，只不过政府为了“撬动这个市场”，给了一点补贴。大概这7年就是在这种不明性质的状态下做农业保险，或者在口头上叫“政策性农业保险”，实际上做的是“商业性农业保险”。
那么，应当如何理解我国通过《农业保险条例》所规范的“政府提供补贴的农业保险”是什么性质的保险呢？站在2019年这个时点上，结合《农业保险条例》，再来学习中央在过去16年的《一号文件》就会发现，我们现在建立的农业保险制度就是为政府乡村振兴计划和农业现代化提供风险保障的政策性农业保险制度，其“初心”非常明确，虽然选择市场主体为政策性农业保险服务，但绝不是为了支持商业保险的增长，更不是为这些企业提供新的利润增长点。那种认为“没有什么政策性农业保险”，就是“政府出点钱撬动保险市场”的观点和意思，并不能代表政府的立法意图，更不符合16个中央《一号文件》的基本精神。因此，现在回过头再来讨论一下这种农业保险的性质依然很有必要。
回顾7年来理论研究和实践的结果，“政策性农业保险”和“有补贴的商业性保险”的区别至少表现在以下六个方面：
（一）政策性农业保险对于现代农业来说必须有，因为对于农业在一个具有战略重要性的国家，这是实现农业现代化和发展现代农业条件下，政府管理农业风险最有效的方式和工具之一，因为传统的非工程性农业风险管理方式和手段基本上失去应用价值（参见拙著《我国农业保险政策及其可能走向分析》，《保险研究》2019年第一期）；有补贴的商业性农业保险可以有，可以没有，完全取决于商业性农业保险公司的评估和决策。在国外，商业性农业保险虽然出现很早，但除了雹灾保险之外，对管理农业（特别是现代农业）风险有重要意义的多风险农作物保险，只是在商业保险公司短暂试验之后就都销声匿迹了。在我国，自1982年到2004年23年间，除了国有的中国人保和1986年建立的新疆兵团农牧业保险公司（只在兵团内）之外，没有保险公司选择做农业保险，即使2007年开始政府补贴农业保险的保险费，但大多数保险公司仍然处于观望态度。
（二）政策性农业保险有其政策目标，那就是保障国家的粮食安全，增进农户收入的稳定性，提高本国农产品的国际竞争力，有效推进脱贫攻坚等。因此，即使农户缺乏有效需求，也要努力去做。也不可能给经营主体很大的利润空间；而有补贴的商业性农业保险的主要目标，就是企业利润最大化，即使考虑国家的政策目标，也要首先服从企业的利润目标。公司可以将利润持续增长作为其业务的核心考核指标，可以用农业保险的利润补贴其他商业保险业务的亏损。
（三）政策性农业保险需要专门的制度安排，专门的法律法规和其他监管规则。可以为了政策目标不允许自由竞争或者限制自由竞争，也不都要求经营机构完全实行自负盈亏，而由政府通过制度安排，通过完整的大灾风险分散制度，分散其经营中的超赔责任风险，为其经营提供“最后的风险保障”；有补贴的商业性农业保险不需要专门的制度安排，只需要服从规范商业保险的《保险法》的规则就可以了，完全是自由竞争。
（四）政策性农业保险需要政府多层面的参与，在其保险业务中，事实上是保险人、投保人和政府三方参与，特别是在发展中国家，需要政府帮助保险机构进行组织和动员农户参加保险，而且政府很关注这个保险经营的结果，并根据这个结果适当地调整某些政策；而有补贴的商业性农业保险不需要政府的多层面参与，政府仅仅是“出点钱”撬动保险市场而已，所有业务需要自己干，经营后果也与政府无关，政府也就不会特别关注。
（五）政策性农业保险由政府根据政策需要进行风险选择和被保险人选择，给保险经营机构的余地较少。例如，开始几年，保险经营机构对于可能产生系统性风险的旱灾、病虫灾害等风险责任都不承保。几个部委联合发文（见2015年原中国保监会发的25号文件《中国保监会 财政部 农业部关于进一步完善中央财政保费补贴型农业保险产品条款拟订工作的通知》）大大扩展了保险的风险责任，限制了保险公司的逆选择，以维护农业保险被保险人利益，也就保证了政策目标的实现。有补贴的商业性农业保险，根据商业保险公司自己的经营目标和对风险的评估，完全有权选择承保风险和投保人，可以不考虑政府的政策目标。
（六）政策性农业保险以政策为中心，以农业和农户为中心，目标函数是国家利益和农户利益的最大化，不会也不允许侵犯国家利益和被保险人的利益。而有补贴的商业性农业保险其目标函数是个人和公司利益最大化，所以就容易投机取巧，采用各种非法和违规手段，套取财政补贴，出现所谓“三个没关系”（承保与农户没关系、理赔与灾害没关系，赔付与损失没关系）这种侵害国家利益、侵害投保农户利益的怪事。
其实，政策性农业保险和商业性农业保险完全是性质不同的保险制度。所以，我国《保险法》诞生的第一天，就在第158条专门说：“农业保险由法律、行政法规另行规定。”2015年的最新版本第183条仍然这样写。说明保险界非常清楚：政府支持的这种农业保险，是政策性农业保险，是为了实现政府的政策目标而建立的，需要一套专门的制度安排，包括专门的法律法规，跟《保险法》规范的商业保险不是一回事。商业性农业保险即使给点补贴，也完全可以根据商业逻辑在商业保险的法律法规体系之下运行。二者的目标完全不同，操作方式也都不同。
三、回归“初心”才能做好农业保险
政策性农业保险就是我国农业保险制度建立的初心，把“政策性农业保险”当作“有补贴的商业性保险”来做，这实际上就是离开了“初心”。坚持后面这种观点和实践的人，或许是不懂，也可能是无心，但后果很严重。
目前，全国都在进行“不忘初心、牢记使命”主题教育，联系农业保险的实际，做一些回顾和反思，深刻理解党和国家建立农业保险制度的“初心”，让那些不明白这个“初心”或者遗忘了“初心”的农险同仁、做农险的公司回归“初心”，理解我国农险制度的政策性质，这对我们认真理解和坚决贯彻中央最近通过的《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》，有重要意义。
我曾在《农业保险发展中的几个要害问题》（见《中国保险报》2017年1月23日）一文中论说过，“政策性农业保险在一个较长时期里应当有适当的合理的利润。这才会使保险公司能维持简单再生产和扩大再生产，持续给农户提供农业保险服务”。我在《不能简单考核农险业务利润指标》一文（参见《中国保险报》2019年1月6日）中还说过，政策性农业保险虽然不是要各家保险公司当做慈善来做，“但做农险也的确是需要一种情怀，一种为政府担责、为农业贡献、为农民分忧的情怀，对农业的风险保障有一种亲切的情感。”只有回归建立农险制度的“初心”才可能有这种情怀，农业保险才可能做好，做长久，做出成效，才能实现建立这种政策性农业保险制度的政策目标。这不仅是一个理论问题，也是一个实践问题。
这个“初心”问题解决好了，辅之以监管，我们的农业保险才会旧貌换新颜。
□庹国柱
最近，从媒体和监管部门那里，不时听到和看到农业保险经营违法违规的案例和公布的罚单，令许多同仁和朋友不解。如今，农业保险发展环境和政策这么好，全国都在全力以赴地参与脱贫攻坚，农业保险界活跃在支农、扶贫第一线，理应遵规守矩，尽心尽意为农业和农民提供更多的风险保障、为实现乡村振兴作更多贡献，但这些问题却和我们的目标有点背道而驰。
农险经营中发生问题，原因很多，其中之一就是我们不少公司及其员工，并不真正了解我国建立的农业保险制度，特别是在这个制度下所做农业保险的性质。不知道千辛万苦建立的这个制度的“初心”是什么。因此，有必要对我国农业保险的性质进行再认识，免得不知或忘记“初心”，失去农险经营的方向。
一、曾经发生的关于农业保险性质的讨论
在我国财政开始补贴农业保险保费的时候，曾在学术界、业界和政府各有关部门发生过一场关于我国有政府支持的农业保险性质的争论，有人认为，我们的农业保险由商业性保险公司经营，有实际困难，“保费高了（农民）买不起，保费低了（公司）赔不起”。政府为了调动农户投保积极性和保险公司经营积极性，“政府给一点补贴，撬动保险市场”。这种保险就是商业性保险。但另一种意见认为，我们要建立的是制度性的农业保险，要解决的是国家粮食安全和农民收入稳定的问题。政府补贴只是这个制度的一个部分，还需要一系列其他规则支撑。这种作为政府农业发展政策工具的农业保险是政策性保险。在这个制度中，政府的财政补贴只是其中一种支持政策。
这种争论的结果，虽然大多数人接受政策性农业保险的概念和认识，但是仍有一些人不同意使用“政策性农业保险”的说法，认为要把政府只是给点补贴的农业保险叫政策性保险的话，第一，会给财政带来很大负担，会不会在发生较大灾害的时候，让政府接受无限责任，将政府财政拖进“无底洞”。第二，当时我国政策性银行正在进行改革，而且改革的效果并不好，这又来一个“政策性农业保险”，没准又让政府背上包袱。第三，没听说外国有什么政策性农业保险，我们还是不要搞这些新名词为好。针对这些问题，我曾经在《中国保险报》上发表了一篇长文，阐述了“政策性农业保险是一个科学的概念”（参见《中国保险报》2011年10月17日），对政策性农业保险的概念及其制度含义、依据做了讨论，并针对一些不同观点阐述了我的观点。很多学者和专家也都发表了不少意见，认为农业保险是分为商业性农业保险和政策性农业保险的，政府要通过财政补贴来实现自己农业发展目标，这种农业保险已经不是商业性农业保险了。应该说，经过了这次讨论，大多数同仁认可政策性农业保险的概念，并且就把我国政府补贴的这种农业保险及其一整套制度叫“政策性农业保险”了。
二、“政策性农业保险”和“有补贴的商业性保险”有根本区别
如何理解和解读《农业保险条例》，特别是对于《条例》中所说的接受政府补贴的农业保险，却有不同的声音。有人撰文说这个条例说的不是政策性农业保险，而是“政府补贴的商业性农业保险”。尽管当时也有人批驳了这种观点，但一直没有人认真讨论“政策性农业保险”和“政府补贴的商业性保险”有没有区别，如果有区别，有什么区别的问题。有的部门也一再强调，没有什么“政策性农业保险”，政府就是为商业性农业保险提供一点补贴而已。并且，对于有的省份设计本省的农业保险经营模式，政府参与农业保险经营的，也先后被叫停。有的人认为，经营农业保险，承担风险责任是商业性市场主体的事情，不能将农业保险的风险责任转移到政府身上。就是说，虽然《条例》第三条第一款说过“健全政策性农业保险制度”，但他们认为，并没有什么“政策性保险”，只有商业性保险，只不过政府为了“撬动这个市场”，给了一点补贴。大概这7年就是在这种不明性质的状态下做农业保险，或者在口头上叫“政策性农业保险”，实际上做的是“商业性农业保险”。
那么，应当如何理解我国通过《农业保险条例》所规范的“政府提供补贴的农业保险”是什么性质的保险呢？站在2019年这个时点上，结合《农业保险条例》，再来学习中央在过去16年的《一号文件》就会发现，我们现在建立的农业保险制度就是为政府乡村振兴计划和农业现代化提供风险保障的政策性农业保险制度，其“初心”非常明确，虽然选择市场主体为政策性农业保险服务，但绝不是为了支持商业保险的增长，更不是为这些企业提供新的利润增长点。那种认为“没有什么政策性农业保险”，就是“政府出点钱撬动保险市场”的观点和意思，并不能代表政府的立法意图，更不符合16个中央《一号文件》的基本精神。因此，现在回过头再来讨论一下这种农业保险的性质依然很有必要。
回顾7年来理论研究和实践的结果，“政策性农业保险”和“有补贴的商业性保险”的区别至少表现在以下六个方面：
（一）政策性农业保险对于现代农业来说必须有，因为对于农业在一个具有战略重要性的国家，这是实现农业现代化和发展现代农业条件下，政府管理农业风险最有效的方式和工具之一，因为传统的非工程性农业风险管理方式和手段基本上失去应用价值（参见拙著《我国农业保险政策及其可能走向分析》，《保险研究》2019年第一期）；有补贴的商业性农业保险可以有，可以没有，完全取决于商业性农业保险公司的评估和决策。在国外，商业性农业保险虽然出现很早，但除了雹灾保险之外，对管理农业（特别是现代农业）风险有重要意义的多风险农作物保险，只是在商业保险公司短暂试验之后就都销声匿迹了。在我国，自1982年到2004年23年间，除了国有的中国人保和1986年建立的新疆兵团农牧业保险公司（只在兵团内）之外，没有保险公司选择做农业保险，即使2007年开始政府补贴农业保险的保险费，但大多数保险公司仍然处于观望态度。
（二）政策性农业保险有其政策目标，那就是保障国家的粮食安全，增进农户收入的稳定性，提高本国农产品的国际竞争力，有效推进脱贫攻坚等。因此，即使农户缺乏有效需求，也要努力去做。也不可能给经营主体很大的利润空间；而有补贴的商业性农业保险的主要目标，就是企业利润最大化，即使考虑国家的政策目标，也要首先服从企业的利润目标。公司可以将利润持续增长作为其业务的核心考核指标，可以用农业保险的利润补贴其他商业保险业务的亏损。
（三）政策性农业保险需要专门的制度安排，专门的法律法规和其他监管规则。可以为了政策目标不允许自由竞争或者限制自由竞争，也不都要求经营机构完全实行自负盈亏，而由政府通过制度安排，通过完整的大灾风险分散制度，分散其经营中的超赔责任风险，为其经营提供“最后的风险保障”；有补贴的商业性农业保险不需要专门的制度安排，只需要服从规范商业保险的《保险法》的规则就可以了，完全是自由竞争。
（四）政策性农业保险需要政府多层面的参与，在其保险业务中，事实上是保险人、投保人和政府三方参与，特别是在发展中国家，需要政府帮助保险机构进行组织和动员农户参加保险，而且政府很关注这个保险经营的结果，并根据这个结果适当地调整某些政策；而有补贴的商业性农业保险不需要政府的多层面参与，政府仅仅是“出点钱”撬动保险市场而已，所有业务需要自己干，经营后果也与政府无关，政府也就不会特别关注。
（五）政策性农业保险由政府根据政策需要进行风险选择和被保险人选择，给保险经营机构的余地较少。例如，开始几年，保险经营机构对于可能产生系统性风险的旱灾、病虫灾害等风险责任都不承保。几个部委联合发文（见2015年原中国保监会发的25号文件《中国保监会 财政部 农业部关于进一步完善中央财政保费补贴型农业保险产品条款拟订工作的通知》）大大扩展了保险的风险责任，限制了保险公司的逆选择，以维护农业保险被保险人利益，也就保证了政策目标的实现。有补贴的商业性农业保险，根据商业保险公司自己的经营目标和对风险的评估，完全有权选择承保风险和投保人，可以不考虑政府的政策目标。
（六）政策性农业保险以政策为中心，以农业和农户为中心，目标函数是国家利益和农户利益的最大化，不会也不允许侵犯国家利益和被保险人的利益。而有补贴的商业性农业保险其目标函数是个人和公司利益最大化，所以就容易投机取巧，采用各种非法和违规手段，套取财政补贴，出现所谓“三个没关系”（承保与农户没关系、理赔与灾害没关系，赔付与损失没关系）这种侵害国家利益、侵害投保农户利益的怪事。
其实，政策性农业保险和商业性农业保险完全是性质不同的保险制度。所以，我国《保险法》诞生的第一天，就在第158条专门说：“农业保险由法律、行政法规另行规定。”2015年的最新版本第183条仍然这样写。说明保险界非常清楚：政府支持的这种农业保险，是政策性农业保险，是为了实现政府的政策目标而建立的，需要一套专门的制度安排，包括专门的法律法规，跟《保险法》规范的商业保险不是一回事。商业性农业保险即使给点补贴，也完全可以根据商业逻辑在商业保险的法律法规体系之下运行。二者的目标完全不同，操作方式也都不同。
三、回归“初心”才能做好农业保险
政策性农业保险就是我国农业保险制度建立的初心，把“政策性农业保险”当作“有补贴的商业性保险”来做，这实际上就是离开了“初心”。坚持后面这种观点和实践的人，或许是不懂，也可能是无心，但后果很严重。
目前，全国都在进行“不忘初心、牢记使命”主题教育，联系农业保险的实际，做一些回顾和反思，深刻理解党和国家建立农业保险制度的“初心”，让那些不明白这个“初心”或者遗忘了“初心”的农险同仁、做农险的公司回归“初心”，理解我国农险制度的政策性质，这对我们认真理解和坚决贯彻中央最近通过的《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》，有重要意义。
我曾在《农业保险发展中的几个要害问题》（见《中国保险报》2017年1月23日）一文中论说过，“政策性农业保险在一个较长时期里应当有适当的合理的利润。这才会使保险公司能维持简单再生产和扩大再生产，持续给农户提供农业保险服务”。我在《不能简单考核农险业务利润指标》一文（参见《中国保险报》2019年1月6日）中还说过，政策性农业保险虽然不是要各家保险公司当做慈善来做，“但做农险也的确是需要一种情怀，一种为政府担责、为农业贡献、为农民分忧的情怀，对农业的风险保障有一种亲切的情感。”只有回归建立农险制度的“初心”才可能有这种情怀，农业保险才可能做好，做长久，做出成效，才能实现建立这种政策性农业保险制度的政策目标。这不仅是一个理论问题，也是一个实践问题。
这个“初心”问题解决好了，辅之以监管，我们的农业保险才会旧貌换新颜。
