□刘新立
2019年《政府工作报告》中提到“扩大政策性农业保险改革试点”、“加强保险业风险保障功能”，这为政策性农业保险的未来发展指明了方向。
农业保险的特殊性决定了其需要政策的大力扶持。2004年，中央一号文件首次提出加快建立政策性农业保险制度，2007年，中央财政首次列支21.5亿元的预算额度开展保费补贴试点。2007至2018年的十余年间，我国政策性农业保险试点稳步推进，2007—2018年，农业保险提供风险保障从1126亿元增长到3.5万亿元，年均增速近40%；险种已经超过200个，基本覆盖农、林、牧、渔各个领域。目前，我国农业保险业务规模已仅次于美国，居全球第二，亚洲第一。玉米、水稻、小麦三大口粮作物，承保覆盖率已超过70%，并且均享受“中央+地方”三级财政补贴保费的政策。各省也结合当地农业生产情况，对烟叶、奶牛、橡胶、鱼虾养殖等险种，实行地方财政补贴保费政策。十余年来的试点，积累了诸多经验，也显示了未来改革的可能方向。
第一，丰富保险产品类型，提供不同选择，提高政策性农业保险的保障额度。近年来，原保监会、财政部、农业部提出了以“扩责任、提保额、降费率、简理赔”为核心的农业保险产品改革方向，在实践中已经取得了一定效果。目前我国主要农作物保险保障水平已基本覆盖直接物化成本，部分地区还开展了补充保额型、价格型、收入型以及”保险+期货””互联网+农业保险”农业保险+险资直投”等多种形式的创新，通过多种方式不断提高农业保险保障水平，提高农户的认同感和满意度。但就政策性农业保险来说，仍存在品种单一，受益面窄，保障力度较弱等问题，与农业生产的实际情况和经营组织、农户的保险预期存在一定差距。
今年的中央一号文件明确提出：按照扩面增品提标的要求，完善农业保险政策。推进稻谷、小麦、玉米完全成本保险和收入保险试点。扩大农业大灾保险试点和“保险+期货”试点。探索对地方优势特色农产品保险实施以奖代补试点。因此，提高保障水平，在原来政策性险种仅仅赔偿种子、化肥等物化成本的基础上，以补充保额型、价格型、收入型等险种，赔偿农民部分收入损失，是未来扩大试点的一个方向。农业的增产或农民收入的保障很大程度上离不开自然条件和市场竞争状况的变化，自然灾害的发生具有偶发性和无规律性，市场竞争状况的变化虽然有一定周期性，但带有随机性。若要保证农民收入不因自然灾害和市场变化而出现严重问题，仅保障物化成本是不足的，收入保险不失为一种综合的保障。除此之外，也可以向农民提供多种保障额度的选择。
例如美国的多种风险农作物保险，其保险责任包括洪水、干旱、火山爆发、雹灾、山体滑坡、火灾和农作物病虫害等多类灾害，保障对象以产量为主，保险产量根据农民个人种植作物的历史产量或地区产量来确定。该险种又分巨灾保险和扩大保障保险，前者是提供最低基本保障的一种保险，除贫困农民可以免交外，农民只要按规定交纳了手续费，就可以获得巨灾保险保障。保障水平为平均产量的50%，赔偿价格为风险管理局公布的市场预测价格的55%。后者是在前者的基础上开展的一种保险。农民可在最低保障的基础上，购买更高的保障，最高投保产量可达到平均产量的85%，投保价格为风险管理局公布的市场预测价格的100%。
第二，加强政策性农业保险的宣传。在十余年的政策性农业保险推行过程中，有呼吁增加保障力度的声音，但也有农民对农业保险置之不理的情形。例如2018年山东寿光遭遇洪水灾害导致菜农损失巨大之后就发现，寿光市推行了5年的政策性蔬菜大棚农业保险投保率不足千分之一，14万受灾大棚仅120个上了保险。如果投保率高一些，菜农的损失还能得到一定的补偿。再有，笔者在海南省风灾指数保险产品试点过程中，了解到尽管进行了培训，但仍有农场在第一年投保但未有理赔经历后，第二年便不再续保。这些问题背后的原因在于，部分地区宣传力度不足导致农民保险意识不强，其次因地方特色品种无中央补贴，市县政府对推动政策性农业保险意愿不强。另外就是即使有培训，但保险意识、风险管理意识的建立和理解，需要一个过程，培训与解释也应该是持续的。因此，加强农业保险的培训，让农民了解相关要求与作用，是推动农业保险发展的重要工作。
第三，加强相关技术的支持。当前我国政策性农业保险的标的还是以基本粮食作物为主，养殖业中不包含水产养殖。水产因价值大、风险高、理赔定损难等原因，一直未被列为可投保政策性保险险种。水产损失的鉴定确实较为困难，例如一个甲鱼塘在台风期间受灾导致多只甲鱼出逃，但是保险公司实际上很难客观认定鱼塘内原有多少数量的甲鱼，在理赔上也就会出现实际的困难。此外在理赔过程中，出现道德风险的概率也比较大。这就需要围绕需求导向，加快农业保险服务体系建设，加强相关技术的支持，或引入第三方鉴定机构，提高农业损失鉴定能力。
第四，加强农业保险损失控制功能。任何一种保险产品，除了损失补偿功能之外，都具有损失防控的功能，农业风险是典型的纯粹风险，即只有损失的可能，没有获益的可能。对于农业保险的投保人来说，遭遇损失后能得到经济补偿，固然是雪中送炭，但如果能有防灾防损方面的支持或激励，使得损失能够得到一定控制，则不失为一种更积极的效果，而且从全社会的角度来说，这是纯粹的损失。保险的损失防控功能可以通过费率的市场调节来实现，也可以通过创新型的产品形式来实现。对于前者，风险低的承保对象费率低，则投保人会有防灾防损的经济动力。保险公司如果具有一定的专业性，也可以通过规模化的损失预防措施降低预期损失，这在经济上也是可行的。对于后者，传统保险不可避免地具有道德风险和逆向选择，而天气指数保险完美地解决了这一问题，不仅控制了道德风险，而且激发了投保人主动防灾防损的动力。在指数保险的情形，赔付只与相关的天气指数有关，而与实际损失无关，则投保人有激励在损失发生前采取措施预防，在损失发生后采取措施减损，这就进入了一种良性循环。
政策性农业保险是国家扶持农业发展的做法，以保险公司市场化经营为依托，政府通过保费补贴等政策扶持，对种植业、养殖业因遭受自然灾害和意外事故造成的经济损失提供的保险。通过稳步扩大政策性农业保险试点范围，持续加大支农惠农力度，使得农业保险成为农业生产和农民增收的“助推器”、“稳定器”。