□庹国柱
最近，中国人民银行、银保监会、证监会、财政部和农业农村部，联合发出《关于金融服务乡村振兴的指导意见》（以下简称《指导意见》）。该意见在整体讨论金融支持乡村振兴宏观和微观问题的同时，专门对农业保险服务提出了一系列指导意见。这些金融服务的共性和个性问题，其实都涉及到当前农业保险发展的关键问题。指导意见表明中央政府对农业保险的支持方向和殷切期望。据笔者学习后的理解，涉及农险的主要有九个方面：
王梓/制图
持续提高农业保险的保障水平
在“建立健全多渠道资金供给体系，拓宽乡村振兴融资来源”的项下，《指导意见》集中对农业保险当前的一些重要问题提出了要求。
为什么将农业保险问题放在“拓宽农村融资来源”这个命题之下呢？笔者的理解是，在金融体系中，农业保险有双重功能，第一个，也是主要的功能是为农业生产提供风险保障，这种风险保障越充分，农业保险的保障水平越高，农村信贷和其他融资活动风险才越小，才有更大的安全保障，也就是我们常说的，农业保险越发展对农户的增信作用越大。第二个，农业保险在提供保险保障的同时，因为有一定的保险基金积累，可以直接或者间接地为农户提供融资。虽然目前因农业保险的资金大部分久期较短，加之因为种种原因保费收集滞后，影响到这个基金的积累速度和数额，但是各家直保公司还是有可能为乡村振兴提供部分直接融资的。
无论是第一个功能还是第二个功能，要充分发挥作用，关键在于把农业保险做大，特别是提高农业保险的保障水平。
农业保险保障水平的提高，主要是把农业保险的总金额做大，保险总金额就是风险保障的总金额。因此，需要做两方面的努力，一是提高承保面积（数量），一是提高单位保险产品的保险金额。前者决定着农业保险保障深度，后者决定着农业保险保障广度。根据张峭、王克等人的研究，我国的农业保险保障水平虽然比印度菲律宾等国家要高一些，但是与日本加拿大和美国的水平有较大差距。就种植业而言，2013年，日本的保障水平是17.24%，加拿大是31.87%，美国是52.97%，而我国只有7.27%。用全部农业保险的保险金额来计算，稍高一些，2015年是18.58%，我们这几年的发展比较快，根据2017年的数据计算，我们的农业保险保障水平已经提高到24.8%的水平。即使如此，我国与加拿大和美国的农业保险保障水平还有很大差距。相比较而言，对于反映单位保险产品保险金额而言的保障深度来说，我国的农险保障水平与农险发达国家的差距要更大一些，2015年，我国农业保险深度只有13.73%，而美国则达到59.79%。不及美国的四分之一。
只有农业保险保障水平提高了，农业保险整体的风险保障能力才能提高，农户和各种新型经营主体的信用水平才能真正提高，融资能力才能增强。同时，保险经营能力的提高，保险基金的规模扩大，也才可以增加乡村振兴的融资来源。
科学确定农业保险保费补贴机制
农业保险保费补贴机制问题一直是一个各方都十分关注的问题。主要是如何科学确定这个保费补贴，由谁来补，补给谁，补多少，也就是怎样补，才能更加合理和有效的问题。《指导意见》对这个问题，实际上提出了两个层次的问题：
（一）为何提出科学确定补贴机制的问题
之所以提出这个问题，笔者觉得，主要是因为在十多年的政策性农险实践中，这几方面都还依然存在不少值得探讨的问题。
谁来补？不同国家财政的补贴的层级模式是不一样的。有的国家是只有中央一级补，有的是由中央和省（州）两级补。在我国财政税收体制的实际背景下，为了鼓励和调动地方积极性，我们采用的是中央、省、市、县四级补的补贴层级模式。这几种补贴模式各有利弊。我国这种补贴层级模式的较大弊病在于，在那些财政不大宽裕的省份，难以实现“应保尽保”，不少农户得不到或者不能充分得到这种普惠“阳光”。因为地方政府要根据自己的预算来确定补贴品种和补贴比例，特别是那些中央不提供补贴而对于本省来说又具有重要支柱性作用的农产品生产的保险，无法做到充分的财政支持。这无论对农户对市场都不无遗憾。当然，这方面我们已经有一些改变，例如，根据产粮大县的财政实际，不再让他们出钱补贴了。这些地方变成三级补贴了。
补给谁的问题似乎很简单，就是补贴给投保农户。但实际上并不简单。由于一些地方补贴资金运行方式和流程设计有缺陷，并没有完全到位。主要是两个方面，第一，补贴资金大多数情况下到位滞后，使经营企业不得不垫付资金运行和理赔，这就会使保险机构在一定程度上有资金的时间价值损失。在流动性不充足时，可能延误理赔时间。第二，补贴资金在很多地方是将四级补贴资金集中在县级财政，最后由县级财政与保险公司结算，因为县级政府的政策执行水平的限制或者其他原因，这个补贴资金可能会被县里截留、挪用、甚至贪污，形成不小金额的所谓“应收保费”。影响到保险合同的顺利执行，伤害到被保险农户的利益。
补多少？是政府、公司和投保农户各方都关心的话题。很显然，补贴多大范围，补贴多大比例适度、科学，以及这个补贴如何更好地在各级政府财政之间分担，是需要持续研究的课题。站在政府立场上，主要是三个方面的问题：第一个方面是，补贴保险标的的种类和范围多大合适。第二个方面是，如何才能将费率订得科学合理，符合风险损失水平实际和合理利润水平。第三个方面是，在最大限度鼓励农户参保的前提下，补贴比例越低越好。笔者的理解，能把这三个方面做好了，做到家了，费率机制就是科学的合理的。现在的问题是，因为定价权主要在保险公司方面，政府目前还没有能力准确评判费率机制的科学性和合理性。同时对补贴比例的高低和在四级政府之间如何分担，也还缺乏客观依据，这也是困扰政府的问题。当然，这可是一个需要长时间研究和动态解决的复杂问题。
（二）当前在“费率机制”方面需要解决的问题
在该《指导意见》中，在“科学确定”“保费机制”问题项下，主要强调了两个当前需要解决的问题，即“鼓励有条件的地方政府结合财力加大财政补贴力度，拓宽财政补贴险种，合理确定农业经营主体承担的保费水平”；鼓励“有条件的”省、地、县，增加补贴的保险标的和险种。也就是希望那些财力比较充裕的地方，加大对农业保险的支持力度。我理解，目前中央财政给予补贴的农业保险标的目录不打算扩大。但是，为了鼓励和支持地方政府的积极性，将给予地方政府所开展的特色农业保险产品给予“以奖代补”的财力支持（下面专门评论这个政策）。
合理确定农业经营主体承担的保费水平的问题，主要是要进一步研究投保人承担多大比较合理。这里实际涉及的也是三个问题：第一是，投保人承担多大比例合适。第二是各类投保农户是否应该负担相同比例的保险费。第三是每一个险种是否保额水平上可以有不同档次的选择，农户对于不同的保额选择，也承担不同的保费负担比例。
现在的实际状况是，各类投保农户（主要是“散户”和各类新型农业经营主体）的费率承担比例都是相同的，我们的保单设计，对于保险金额方面也基本上是千篇一律，无论新型经营主体还是“散户”都没有区别，没有投保人的任何选择权。从我们调查的情况看来，不同类型的农户对保险需求和投保动力是不同的，他们对保险费的负担能力也是不同的。那些农业经营大户，希望有保险金额更高的产品，也愿意支付较多份额和数额的保险费。
我们费率制度的设计，要能考虑到上述区别，给予投保人多种选择性，保费机制的合理性才能解决，在相同保费补贴总量的条件下，必然取得比现在更好的效果。
探索开展地方特色农产品保险以奖代补政策试点
《指导意见》中的这一条表明，“以奖代补”政策，今年开始要落地了。对于地方开发和推行的“地方特色农产品保险”实行鼓励的政策在2017年的中共中央国务院一号文件中，就提出了，文件中说要“持续推进农业保险扩面、增品、提标，开发满足新型农业经营主体需求的保险产品，采取以奖代补方式支持地方开展特色农产品保险”。这项政策的意思很明白，在中央财政层面，主要支持关乎全国粮棉油糖和生猪、奶牛等大宗农牧产品的保险，地方政府可以根据本地的实际，开发对本地有重要意义的所谓“特色”农产品生产的保险。考虑到各地的积极性和财力，中央虽然不承诺给地方特色产品一个固定的补贴比例，但是可以通过“以奖代补”的方式，给予适当补贴支持。
这个《指导意见》给出了明确的回应，表明今年会拿出具体办法“探索开展地方特色农产品保险以奖代补政策试点”，就笔者理解，虽然还不会全面实施，但是肯定会开始试点。在试点基础上才会产生全面实施的政策意见。当然，我们还不知道将在哪些地方和哪些特色保险产品上给予“奖励性”补贴，但对各省来说是有盼头了。我们希望对各省比较重要的蔬菜、畜禽、农机、设施农业、渔业、农房保险都可以纳入“以奖代补”的盘子。
落实农业保险大灾风险准备金制度
对于建立农业保险大灾风险准备金制度的问题，中央一直高度重视，因为这是一个关于农业保险制度能不能可持续的重要制度性安排。据笔者的记忆，这个问题最早是在2007年的中共中央国务院一号文件里提出来的，中央要求“完善农业巨灾风险转移分摊机制”，其后，又在2008、2009、2010、2012、2013、2014、2016等7年的一号文件里，7次指示，要健全农业再保险体系，逐步建立中央财政支持下的农业大灾风险转移分散机制。
在中央政策指导意见的推动下，政府相关部门这些年里做了一些落实工作，一步一步推动这个大灾风险分散制度的建设。2013年年末，财政部出台了《农业保险大灾风险准备金管理办法》，要求和规范了公司级别的大灾风险准备金制度。在建立和完善由中央财政支持的农业保险大灾风险管理制度方面迈出了重要一步。两年之后，在原保监会的促成下，多家保险公司和再保险公司参与，组建了“农业再保险共同体”，对于较好解决农业保险的再保险不充分不稳定的问题走出了一条新路。这些实际步骤将中国农业保险的大灾风险管理制度建设推上一个新台阶。
《指导意见》提出，要“落实农业保险大灾风险准备金制度”，实际上是要在前几年建设大灾风险分散机制的基础上，采取新的更重要的步骤，也就是将“组建中国农业再保险公司，完善农业再保险体系”。
这是什么背景呢？在我国十多年的农业保险实践中，再保险问题日益显得突出。这是因为，一方面，农业保险经营近几年有较大波动，使不少国际再保险人退出了中国农业保险市场，再保险的经营主体和承保能力受到考验。另一方面，我们自己由再保险人和部分直保公司共同参与建立的商业性的“农业再保险共同体”，遇到了一些不大好解决的实际问题，运作两年，一直处于亏损状态，作为一个缺乏政策支持的商业性经营机构，面临着可不可以持续经营的困局。中央实时做出果断决策，准备组建由政府主导或者控股的中国农业再保险公司，期望通过政府的支持和良好的市场化运作，完善农业再保险体系，更好更稳定的支持农业保险。
当然，即使成立了专门的农业再保险公司，农业保险经营的大灾风险管理制度也还需要进一步完善，可能还要走一段路。比如，还需要确定，是不是建立省一级和国家一级的大灾风险准备金。如果建立，如何执行和操作，如果不建立（一级或者两级）准备金，又将如何设计再保险之后的融资通道等问题。
扩大大灾保险、完全成本保险和收入保险试点范围
政策性农业保险走过了12个年头，2019年进入第13个年头。迄今为止，农业保险产品主要还是保险金额比较低的物化成本保险，还不能完全解决农林牧渔业的简单再生产的风险补偿问题，更谈不上为阔步走在农业现代化大道上的农业经营主体提供扩大再生产甚至部分利润的风险保障。鉴于农民和新型农业经营主体的旺盛需求，提高农险保险保障水平的呼声很高。这也是乡村振兴和农业现代化发展之必需。
2017年5月，财政部发出了《关于在粮食主产省开展农业大灾保险试点的通知》，2018年8月，财政部、农业农村部和银保监会联合发出《关于开展三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点工作的通知》，正式部署提高保险金额的工作，要使农业保险的保险保障水平能覆盖完全成本。
引导保险机构到农村设立基层服务网点
农业保险服务网点建设的好赖快慢，事关农险服务是否到位、是否及时，是否能让投保农户满意。要不要在农村地区设立基层服务网点的问题上，在保险界一直有激烈的争论。监管部门曾经起草一个文件，对经营农业保险机构的条件做出要求。在征求意见时，遭到一些保险公司的反对。该文件要求，在任何一省开展农业保险业务，必须有一定数量的县级农业保险服务的分支机构，使农业保险的展业宣传和组织、定损和理赔等业务，有必要的人力物力保证。
农业保险业务毕竟不同于城市业务，农业保险的投保人和保险标的都在村里，在广阔的农村空间上。远程操控虽然从理论上是可以在一定程度上做到的。但现有的技术水平条件下，对大部分公司来说，还不能像在互联网上出售退货险、航班延误险那样简单。远程操控下进行农业保险的精准承保、精准理赔，尤其存在技术的、社会的和文化的障碍。
当然，在保险技术和其他领域的技术，例如，互联网和电子支付等新的金融手段，在农村广泛应用和普及之后，投保人都能如今天城市年轻人那样，自如运用互联网和移动支付手段，保险机构也可以使用电子首付手段，和其他卫星遥感等技术进行远程承保和理赔，到那个时候，是不是还一定要求在县级设立服务机构？笔者认为，也许会放松或改变目前的这个要求或规定。
农业保险要进一步与期货市场相配合
“保险+期货（期权）”近几年在各地的试验方兴未艾，取得了一定的成效，成为在农产品定价机制改革条件下，帮助农民规避农产品价格风险的良好工具和途径。受到保险界和证券界的关注和青睐。不少省份不少公司都积极寻求与期货公司合作，设计和申报试验项目。
《指导意见》里，在“发挥期货市场价格发现和风险分散功能。加快推动农产品期货品种开发上市，创新推出大宗畜产品、经济作物等期货交易，丰富农产品期货品种”的项目下，来对“保险+期货（期权）”提出了指导意见。要求“稳步扩大“保险+期货”试点，探索“订单农业+保险+期货（权）”试点，探索建立农业补贴、涉农信贷、农产品期货（权）和农业保险联动机制，形成金融支农综合体系。”
在这个农业补贴、农村信贷、农业保险、农产品期货“四位一体”的金融综合服务体系之中，需要将“农业补贴”问题多言几句。笔者理解，涉农信贷、农产品期货和农业保险，虽然可以从多方位为农业生产、加工、运销提供很好的服务，但不能完全取代农业补贴。因为按照市场运作的原则，对农业来说，这后“三位”都还会有不能覆盖和补偿的风险损失，就是说“三位”不能完全取代农业补贴。
逐步提高农民的现代金融意识和应用水平
无论信贷、期货还是农业保险，都是现代金融体系的重要组成部分，这些现代经济活动的重要工具，并不是我国农民都很熟知和运用自如的，至少在很长时间里，农村居民应用现代金融保险手段技能的提升，都是信用、期货、保险的快速发展的必要条件之一。所以，《指导意见》强调要“大力推动移动支付等新兴支付方式的普及应用，鼓励和支持各类支付服务主体到农村地区开展业务，积极引导移动支付便民工程全面向乡村延伸，推广符合农村农业农民需要的移动支付等新型支付产品”，还要加快推进农村信用体系建设，推行守信联合激励和失信联合惩戒机制，不断提高农村地区各类经济主体的信用意识，优化农村金融生态环境。
笔者认为，除了努力提升农民现代金融工具和手段（例如移动支付）的应用能力和水平之外，这里面特别需要强调的是，对投保农户诚信意识和风险意识的培养和教育，保险业需要与其他金融服务业一起，做很多扎实的工作。因为，这是农村金融服务包括农业保险服务的基本建设之一。对农户来说，虽然一代一代都生活在各种自然和经济风险中、在缺乏信贷支持的环境下，从事生产和生活，但是要让他们学会利用信贷工具和现代风险管理工具，而且是乐意花费成本，讲求诚信地取得和利用这些资源和保障，那可不是一蹴而就的事情。
建立农险机构服务乡村振兴考核评估制度
《指导意见》还对乡村振兴的农村金融保险服务提出了考核要求。提出要“建立金融机构服务乡村振兴考核评估制度，从定性指标和定量指标两大方面对金融机构进行评估，定期通报评估结果，并作为实施货币政策、金融市场业务准入、开展宏观审慎评估、差别化监管、财政支持等工作的重要参考依据。”笔者对此非常赞成。
在一些地方，农户和政府对当地的保险经营机构的服务质量很不满意。违法违规问题比较突出，侵犯投保农户利益的问题并不鲜见，必须对农业保险的服务建立一套切实可行考核评估制度，将普遍性的评估和临时性的监管检查结合起来，考察和监督各农险服务机构的服务水平和质量，实行奖优罚劣，把那些服务到位受到各方认可和称赞的经营机构留在农险市场里，而把那些评估和监管考察不合格的经营机构请出市场，才能真正把金融保险服务乡村振兴的事业做好做出实效。