□高庆波
社会保障制度事关广大人民福祉，从2013年起，社会保障已连续多年当选“两会期间最关心的问题”，也是党和政府始终关注的问题。为了满足人民群众美好生活的需要，十九大报告提出，“按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”。作为社会保障体系的核心之一，时代在呼唤着包括第二、第三支柱在内的养老金制度的发展与完善。
一、构建多层次社会保障体系需要二、三支柱发展壮大
早在1993年，中共十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“建立多层次的社会保障体系”的目标，新的第一支柱——统账结合的基本养老保险制度随之确立。制度初期（1997年）参保职工为8670万人，离退休人员2533万人，20年后参保职工已达29268万人，离退休人员11026万人，第一支柱取得了巨大的成就。
在外部环境方面，与20年高速经济增长相伴而来的，是人口老龄化程度的迅速加深。中国通过降低出生率实现了人口自然增长率的下降，虽然各界对中国的总和生育率水平一直存在争论，但已有人口的老去是必然的。目前所有预测均显示，在2030年前后，人口结构将对养老保险制度带来巨大的压力。
在实践中，基本养老保险制度显露出一系列问题：一是名义缴费率高且替代率低。制度名义缴费率高达28%，但名义养老金替代率只有50%；二是制度激励效应差，退、逃、拒缴养老保险费现象普遍存在；三是制度高度碎片化，且便携性不佳。在第二支柱（企业年金）方面，从2003年起步截至2017年末，只覆盖了8.04万户企业与2331万职工，基金累计结存金额12880亿元。无论是覆盖人数还是结余金额，十余年来进展有限。在第三支柱（自愿性商业养老保险）方面，多年来事实上处于自发探索阶段。
一方面随着人口老龄化程度的加深，第一支柱在财务可持续性方面承受着持续的巨大挑战；与此同时，第二、三支柱发展有限又导致中国在相当长的时间内存在储蓄率过高问题。早在2000年，袁志刚等论证了中国储蓄率在“最优储蓄率”之上，其中相当一部分储蓄正是为了应对年老所储备的。十几年后，中国全民投资，目的依旧是为了应对风险。而且，二、三支柱发展有限还导致中国和英美等国资本市场投资主体构成存在巨大差异，这不仅带来投资理念与风格的不同，更重要的是导致了社会财富的逆向流动。
随着时间的推移，中国第一支柱将越来越难以完成保障晚年经济收入的目标，时代呼唤着第二、第三支柱的发展与完善。养老金是天然意义上的长期基金，多支柱的融合发展也是全球20年来，尤其是金融危机以来养老金制度变革的主要方向。
二、20年来全球主要养老金制度变革概况
20世纪90年代，在世界银行“三支柱”理论影响下（1994），历史悠久的商业养老保险、企业年金制度与公共养老金制度开始整合起来，各国步入了系统构建综合养老保障体系的时代。中国当时提出的“多层次社会保障体系”目标亦是该理论与传统文化结合的结果。进入21世纪以来，世界银行在三支柱理论基础上扩展了以消除贫困为目标的零支柱（非缴费养老金）及涵盖更广泛的社会政策的第四支柱，由此转化为“五支柱”（2004）。从三到五，是20年来全球养老金制度变革一个主要特征。
（一）从三支柱到五支柱
在各国多支柱实践中，新增的零支柱的主要目标在于减贫，标志性的事件发生在2008年，智利将零支柱与个人账户制度整合起来，打破了强制性养老金制度与非缴费型养老金制度的边界；在传统的DB型第一支柱方面，各国经历了不同程度的变革。OECD国家的变革多是参数式的改良：如降低养老金给付慷慨程度、延长资格领取年限、引入弹性退休制度（提早退休少领退休金，延后退休多领退休金）以及延长退休年龄。
在第二、三支柱方面，主要困难有三：一是高昂的成本，二是市场风险，三是规范与监管。尽管如此，二、三支柱日益受政策制定者所关注，低收入国家期待借此为非正规就业者提供一定的养老保障；发达国家希望通过借此补偿日益降低的公立养老金待遇。
总的来看，世界各国多支柱养老金制度变革有如下特征：个人无须缴费的零支柱更注重特殊脆弱群体保护；第一支柱更注重平滑生命周期内的消费；第二支柱与第三支柱的边界更加模糊且税收优惠政策更为明晰便捷；第四支柱被多国所鼓励，但实际作用有限。
（二）自动加入机制与合格默认投资工具日渐普及
2006年，美国颁布了养老金保护法案（PPA2006），在历史悠久的401（k）计划中引入两大举措：一是自动加入机制（Auto Enrollment，AE），二是合格默认投资工具（Qualified Default Investment Alternative，QDIA）。这两项举措随后被全球个人账户制度（第二、三支柱）广泛使用，深刻地影响了当今世界的养老金构成形式。这也是20年来养老金制度变革的另一特点，技术变革推动养老保障体系发展。
PPA2006规定：新参加工作者将自动加入企业年金制度，如果参保者不愿参加该制度，需参保者本人申请后可以退出，如果参保者不主动进行资产配置，则自动进行默认资产配置。实践表明，AE极大提升了企业年金制度的覆盖情况，QDIA为不具备专业金融知识的人提供了可靠的投资工具，提升了整体投资决策配置的质量。
回顾20年来的养老保险制度改革，在公立养老金方面可以被归结为三种反思：一是对养老金制度的本源目标——保障老年人晚年经济收入水平的反思，尤其是特殊脆弱群体（如低收入者、独居老人等）。二是对制度约束条件变更的反思，尤其是关于人口与经济增长的判断。如在老龄化方面，各界认识到人口老龄化不是短期的财政问题，而是劳动力市场和整个社会的问题。三是对制度变革与外部环境关系的反思。在金融市场高风险、低收益常态化，人口老龄负担加重与工资增长乏力三者交织的情况下，传统的通过财政预算保障财务可持续性变得更加困难。曾经历过个人账户制度改革的29个国家，多走在了再改革的道路上，而始终坚持现收现付制度的国家也展开了新的探索。
在第二、第三支柱方面，欧洲债务危机以来各国纷纷加强其作用。尤其值得指出的是德国的吕鲁普养老金，作为一种商业养老金被德国视为第一支柱的组成部分，这打破了传统上对第一支柱与第三支柱认知的藩篱。在实践中多国探索第二、三支柱的融合发展——通过基于个人账户的综合税收优惠加以引导，并利用自动加入机制与合格默认投资工具两种方法，提升覆盖范围并保障投资回报水平。
（三）变革的理论基础
没有人能将未来老年时所需要的商品和劳务储存起来，绝大多数人终将面临因年老而丧失劳动能力的风险，这是20世纪中叶持续多年的社会保障大争论所形成的共识，该共识随着人口老龄化程度的加深，促使新世纪的养老金制度变革更加关注养老金制度的本源所在——保障晚年经济收入在一定水平之上，这也是从三支柱到五支柱的根源所在。
从制度设计角度来看，公共养老金制度是二、三支柱发展最重要的外部条件。作为多支柱的实现手段，现收现付制、个人账户制和商业养老保险需要在有限的资源总量中进行配置，OECD实践显示：养老金资产规模与公共养老金的缴费率及替代率之间存在着明显的负相关关系。
对于参保者个人而言，养老保障是一种在生命周期之内平滑消费的选择行为。从个体角度来看，多层次养老金如何有效配置养老资源问题，在这一方面，自动加入与合格默认投资工具的出现，尤其是生命周期基金（LCF）与目标日期基金（TDF）的出现，在很大程度上缓解了参保者金融知识匮乏问题，平滑了整个生命周期的消费并提升了效用水平，其理论源自于生命周期理论、金融理论与信息理论的融合。
早在1954年，莫里蒂亚尼（Modigliani）等将生命周期假说与消费信用理论进行整合，形成了生命周期内消费与效用跨期分析框架；1969年，莫顿（Robert C. Merton）将生命周期与萨缪尔森（Paul Samuelson）的效用与金融市场理论组合起来，提出了生命组合选择理论（Lifetime Portfolio Selection Theory）。20年后，博迪（Bodie Z）、莫顿与萨缪尔森等将生命周期理论运用到投资领域，构建了跨期消费-投资组合模型，认为：个人最优金融投资中股票份额应随年龄增加而递减。随后，组建了长期资本管理公司并创设了TDF这一全新金融工具。目前，TDF与LCF在全球范围内经常被用作QDIA，体现了 “建议的力量”。进入新世纪，知识与技术推动养老保障体系完善的进程进一步加快了。
三、当前中国构建多层次养老保障体系的问题与展望
需要指出的是，中国公立养老金制度一家独大，尤其是有着超高的名义缴费水平和独特的经济增长结构。在这样的条件下，中国建设多层次养老保障体系首先需要考虑的是公立养老金制度的发展与改革方向。
（一）公立养老金制度的改革与多层次体系建设
继2015年推动机关事业单位养老金制度与城镇职工养老保险制度并轨之后，统账结合的基本养老保险制度已经全面推广到所有与就业相关联的制度。需要指出的是，当前养老金制度的各项改革：中央调剂金制度与社会保障费用由税务征收，显然旨在提升统筹层次与规范社保制度，在上述改革之后降低名义费率很可能成为下一步的工作重点。
按照当前制度设计可以得出三个推论：一是现行制度的相对激励效应需要工资增长率大于投资回报率；二是制度待遇确定机制存在明显缺陷，所有制度参与者都具备降低缴费基数的动机；三是从长期来看，养老支付压力必将早于人口压力出现。
以上推论共同指向了多层次养老保障体系建设——中国需要在不到20年的时间中，建立一套完整制度体系。换言之，尽管初期公立养老金制度过高的缴费率会对其他支柱的发展存在一定的制约，但从中长期来看，三者的融合终将发生。因而，所有的多层次养老保障体系建设均应被看作是连续的两段式改革，第一段针对当前存在的问题，并为第二段变革的预期做好准备，从而真正构建起多层次的养老保障体系。
（二）建设多层次养老保障体系展望
在人口老龄化压力下，在新的经济社会形势下，利用全社会的力量建设社会养老保障体系已经成为一种必然的选择。在第三支柱方面，2014年《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》提出：“把商业保险建成社会保障体系的重要支柱”。相对于十四届三中全会所确立的“社会保险的补充”，商业保险地位与作用有了极大的不同。2018年，个人税收递延型商业养老保险试点开始展开，第三支柱终于迎来了缺位已久的激励政策。在第二支柱方面，《企业年金办法》2018年替代了实施多年的《企业年金试行办法》，为规范化发展奠定了基础。
从国际经验来看，随着人口老龄化的加深，第一支柱替代率将逐步下降，而弥补待遇的主要手段就是第二、第三支柱。对于特殊脆弱群体，则需要加强零支柱的作用。以OECD为例，当前各国公共养老保险的平均替代率略高于20%，35个成员国中17国拥有为强制或准强制私人养老金体系，其余国家均有自愿参与的第二与第三支柱。2016年，OECD国家公共养老保险资产5.1万亿美元，相当于加权GDP的13%；私人养老保险总资产38.1万亿美元，相当于加权GDP的83%。
在养老资产发展最好的美国，投资者协会（ICI）数据显示，2017年美国养老资产已达28.2万亿美元，相当于当年GDP的145%，其中资产份额最大的是个人退休账户（IRA）资产与DC型企业年金资产，二者合计总量的60%以上。其他资产中，DB型私人企业年金大致相当于地方政府和联邦政府提供的DB型企业年金的一半。
在构建多层次养老保障体系方面，中国借鉴国际经验有如下选择：一是建立自动加入机制。在企业年金与商业养老保险方面，通过自动加入机制提升覆盖范围，并使用较低的初始费率（如美国初始默认费率为3%）以降低退出的可能性。二是打造QDIA工具池。通过构建由TDF和LCF基金组成的QDIA工具池保障参保者收益，该工具首先可以应用在第二支柱，并扩展到未来的第三支柱。三是打通建立在个人账户基础上的第二、第三支柱税收优惠政策。
在非缴费型养老金制度方面，中国当前已有主要依靠财政转移支付的居民养老保险制度、城乡居民贫困救助制度以及针对各种特殊脆弱群体的救济制度。借鉴国际经验，可以考虑整合上述制度，构建普惠的、基于居民身份的非缴费型养老金制度，构建更加可靠的社会安全网。
(作者系中国社科院国家治理研究智库与中国社科院世界社保中心执行研究员）