□付磊
2018年是党的十九大提出实施乡村振兴战略的开局之年。加快构建多层次农业保险体系是服务好乡村振兴战略的具体体现，是拓宽农业保险社会风险管理职能的重要举措，也是新形势下农业保险转型升级的内生需要。
我国农业保险体系现状
自2007年中央财政启动农业保险保费补贴试点以来，我国农业保险实现跨越式发展，保费规模从2007年的52亿元增长到2017年的477亿元，位居全球第二，已是一个农业保险大国。在国家政策支持、市场有效推动下，农业保险服务水平不断提高，初步形成多功能的农业保险体系：一是承保风险由保自然灾害风险向保市场风险扩展，价格保险、收入保险等试点业务的保费收入已突破10亿元；二是按照“中央保大宗、地方保特色”的补贴原则，保障险种既有粮棉油畜等15种大宗农产品，又有茶叶保险、柑橘保险等200多种地方特色保险产品；三是开发针对新型农业经营主体的专属保险产品，如内蒙古地区推出农业大灾保险试点，将地租成本纳入保障范围，三大粮食作物保额由平均500元/亩提高到900元/亩，增幅80%。
我国在资源禀赋、人口规模、制度环境等方面与美国等农业保险强国不同，无法完全模仿美国的发展路径。这是我国农业保险发展面临的现实，但也不能就此等待每一个成熟条件，因为实现农业农村现代化时不我待。
构建多层次农业保险体系的思路
（一）抓住两个出发点
1.农业保险是国家强农惠农政策的重要手段。中央财政近年来不断加大对农业保险补贴力度，2017年拨付农业保险保费补贴资金达到179亿元。但我们也要注意到，我国农业当前需要补贴的领域和环节较多，补贴资金需求大，尚不具备全面、大规模补贴农业的能力。因此，多层次农业保险体系的构建要从国家农业补贴政策的改革大局出发，明确农业保险保费补贴的服务目标，提高农业补贴资金效能，兼顾效率与公平。
2.大国小农、人多地少是我国的基本国情。培育新型农业经营主体、发展适度规模经营，是推进农业农村现代化的必然选择，但也面临两方面制约因素。一方面土地集中需要成本；另一方面实现土地规模经营，主要不是“动地”而是“动人”的问题，然而大量小农户出于心理依赖、生活习惯等方面考虑，难以在短时间内退出农业。
（二）构建四个层次
基于两个出发点，从“补贴力度”和“农户类型”两个维度来构建分层次的农业保险体系。补贴力度，是指国家财政给予农业保险各项补贴占农业保险保费比例的大小，由国家补贴农业保险的政策目标所决定。农户类型,是指按照农业生产方式和规模不同将农户分为小农户和新型经营主体。不同类型农户对农业保险的需求不同：小农户生产规模小，对农业保险需求取决于农业保险惠农程度与其他惠农政策的效率，让他们有参与和获得感非常重要；新型主体生产规模大，承担风险高，甚至会连带相关农户，让他们得到更充分更全面的保障非常重要。据此，建议将我国农业保险体系分为四个主要层次：
1.符合新型农业经营主体需求且补贴力度大的农业保险，它包括主要粮棉油作物收入保险、主要畜产品死亡及收益保险等。该层次农业保险以实现农业现代化、粮食安全等农业支持政策的核心目标为原则，具有保障性、引导性、功能性。保障性在于通过提高农业保险的保障水平，鼓励新型农业经营主体种粮，保障国家粮食安全；引导性在于扶持新型农业经营主体，促进粮食规模经营，提高农业生产力和产业竞争力；功能性在于改变农产品价格风险转移方式，推动完善主要农产品价格形成机制。
2.符合小农户需求且补贴力度大的农业保险，它包括主要粮棉油作物成本保险，主要畜产品死亡险、公益林保险、扶贫相关险种等。该层次农业保险以实现农民增收等核心目标以及精准脱贫、生态保护等特定目标为原则，具有普惠性、参与性。普惠性在于让小农户共享农业保险给农村审核会带来的福利效应；参与性在于培育小农户风险管理意识，致力于解决因灾返贫、因灾致贫等问题。
3.符合新型农业经营主体需求但补贴力度适中的农业保险，它包括地方特色种养森险种、农产品质量保证保险、食品安全责任保险、农业生产设施保险等。该层次农业保险以实现区域经济发展等综合目标以及食品安全等多元目标为原则，具有灵活性。国家相关职能部门、地方政府可因地制宜，以适当财力撬动比前两层次更高的风险保障。
4.商业性农业保险。是指对于市场主体愿意自缴保费来实现的目标，无需再提供补贴，可以作为以上层次的有益补充，如上述险种的补充险等。
通过构建多层次农业保险体系，一方面建立新的发展机制，满足政府、市场、农户诉求，让体系符合各方利益，形成上下一致的发展共识和动力；另一方面寻找到新的增长点，比如收入保险，拓宽农业保险功能作用，提高农业保险风险保障，不断满足广大农民日益增长的保险需求。
（三）处理好三方面关系
一是处理好政策与执行的关系。一方面要避免一刀切，要考虑政策在执行过程会遇到哪些难题，应赋予地方足够的灵活性，执行过程的灵活性是必不可少的运行机制；二是要避免执行链条过长，避免基层机构扭曲政策目标，降低政策效应。
二是处理好政府与市场的关系。政府干预和市场运作之间不是孰优孰劣的问题，而是如何实现比较优势和分工合作。同时，有效避免政府向市场过度攫取资源而可能引发的两类问题：一类是诱使保险机构通过作假来达到自上而下的预期，甚至造成基层政府与保险机构的共谋行为；另一类是保险机构失去积极性，甚至于退出市场，最终损害的是农户的利益。
三是处理好公平与效率的关系。对于小农户，在把农业保险当作国家政策的心理作用下，易从现实出发做出“要政策”的行为，反而违背了政策意图，应在公平基础上避免因过高的补贴而易诱发道德风险的行为。对于新型主体，他们对政策有效性、机构服务水平更加敏感，要提升体系的效率。
（四）管理好三个指标
1.财政资金使用效率。检验体系是否达到国家财政补贴目标，通过评价财政资金放大效应等方式，确保财政资金有效使用，特别是对于从其他渠道转向农业保险的补贴资金，应达到更高的效率。
2.农户参保率。检验体系在多大程度上满足农户的需求或是农户对农业保险体系的满意程度。农业保险体系只有符合广大农户需求，农户参保率才会高，国家给予农业保险的支持政策才起到了作用。
3.农业大灾风险承受能力阈值。检验体系是否稳健，通过农业大灾风险压力测试等方式，确保保险机构科学合理安排再保险，保障体系遇到农业大灾时不会坍塌。
政策建议
一是上下求索，逐步完善。构建多层次的农业保险体系是在“自下而上”基层实践基础上进行“自上而下”的顶层设计，在“上下互动”过程中，既注重顶层的政策制定、布局试点，又注重地方的协调实施，各方加强探索，逐步完善体系。
二是明确边界，加强监管。政府应做到“事前定规则、事中不干预、事后严督查”，充分发挥市场的作用，实现比较优势和分工合作。同时，农业保险体系良好运行离不开保险监管机构、财政资金监管机构等部门的监督管理，应坚决打击违法违规行为，保障体系健康发展。
三是加强基础建设。农业保险体系的正常运作离不开补贴力度、农户分类、保险需求等信息的收集，如果没有良好的基础建设，将为此付出巨大的管理成本，影响到体系运转，更难以实现体系的优化与完善。
四是完善农业大灾风险分散机制。以建立政策性再保险体系为抓手，发挥再保险天然的平台优势,构建“直保-再保-基金”多层次的农业大灾风险分散机制，将政策性再保险打造成为多层次农业保险体系的“稳定器”和“调节器”，确保体系的稳健运行。