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农业保险作为农业生产者在从事种植业和养殖业生产过程中，对遭受自然灾害和意外事故所造成的经济损失提供保障的一种保险活动，是实现农业风险管理和灾害救助的重要方式。农业风险保险是一个非常复杂的系统工程，当前只有在政府的参与下，农业保险发展中面临的诸多问题，才能得到逐步解决。
农业保险制度设计需政府参与
农业保险作为一种特殊的财产保险，其保险标的、保险风险、产品性质等均具有特殊性，决定了农业保险经营及制度设计不同于其他一般保险商品，应是有政府参与的政策性农业保险制度。
首先，农业保险标的特殊性表现为标的物多是有生命的植物或动物，受生物学特性的强烈制约，其保险价值难以确定、有明显的生命周期及生长规律而难以确定保险期限、受损后有一定自我恢复能力致使保险定损较难、难以制定统一的费率标准和赔偿标准、其查勘索赔有较强时效性。这些特点给保险公司合理、准确厘定农业保险费率和控制经营成本带来较大困难，很多经营环节所需资料需要政府气象、农业、水利等部门技术支持。
其次，农业风险的特殊性表现为：一是农业风险可保性差，大多来源于大自然，在灾害事故及灾害损失中常常表现为高度的时间与空间的相关性；二是农业风险单位大、难以在空间上有效分散，保险赖以存在的风险分散机制难以发挥作用；三是农业风险有明显的区域性，使得农业保险经营必须进行风险区划与费率分区；四是由于信息不对称，农业保险业务面临严重的逆选择与道德风险。
第三，农业保险商品的特殊性。农业保险产品介于私人物品和公共物品之间的一种准公共物品。首先，农业保险商品不具有竞争性，在市场条件下，难以形成有效供给和有效需求，是一种供需“双冷”状态。另一方面，农业保险的高风险和高成本经营使保险供给量不足。农业保险损失率高、费用率高导致农业保险产品费率较其他险种费率高出十数倍。其次，农业保险成本和利益具有显著的外在性，农产品需求的价格弹性和收入弹性小，引进农业保险后，农产品的有效供给增加，价格下降，从而提高了整个社会的福利水平，使全社会受益。
所以，作为准公共物品的农业保险，采用纯商业性经营难以成功，只能采取有政府参与的政策性农业保险制度。
市场增进功能在农业保险中的体现
1.政府的市场增进功能
长期以来，主流经济学界关于政府与市场的关系存在三种理论观点。第一种是市场亲善论，即市场是唯一和最适用的资源配置机制，政府的作用是为市场交易提供法律基础设施，提供极端市场失灵情况下所缺失的产品，执行稳定的宏观经济政策等；第二种是国家推动发展论，即政府应该规制市场，政府可以作为市场的替代，通过政府干预来弥补市场失灵；第三种是市场增进论，即认为政府最积极的作用在于增强和发挥每个人的意志行使能力和经济活动能力，并以一种更有序的方式协调其分散的决策，而不是被动地加以指导或使之无序竞争，从而增强民间部门解决市场失灵问题的能力。
2.现行农业保险制度安排及政府的市场增进功能
政府通过对农户投保农业保险的保费予以财政补贴、对经营农业保险公司予以经营管理费用补贴等手段参与农业保险业务，目的在于改善农业保险自身难以实现市场化和商品化的缺陷。同时，政府作为信息拥有者，可以从各政府机关、民间企业、松散农户中广泛收集信息，积累到与农业保险有关的丰富资料、信息，能较为准确把握农业保险风险，是经办机构经营农业保险所需技术信息不可替代的提供者。另外，政府利用自身行政组织资源优势，在代办农业保险业务中，大大降低了农业保险的经营成本和监管成本。政府作为农业保险内在参与者，在市场不发达、市场机制不能完全满足农业保险资源配置需要的条件下，担当了市场机制的培育者和促进者，充分体现了政府的市场增进功能。
我国政策性农业保险运行中存在的“风险”
1.缺乏基本的和可信的相关数据
科学合理厘定种植业保险费率需要有每一种农业种植物在每一类地区、每一个生长周期若干年里的平均收获量，各种自然因素、疾病、虫害对农业种植物造成的损失量，以及上述各种影响因素发生概率等一系列准确可用的统计数据。在我国绝大部分地区缺少这种信息数据，即使个别地区积累了这些数据，其准确性也值得商榷有待考证。
2.道德风险
据相关调查显示，我国经营农业保险中的道德风险给保险公司造成的损失占农作物保险赔款的20%，在农畜保险中骗赔更为严重。保险公司为应付农民的道德风险会在保险条款中规定了免赔率和共同承担赔偿的内容，将损失由保险人和被保险人共同分担，但收效甚微。
3.农民缺乏保险消费意识
首先，广大农民特别是中西部贫困地区农民受教育水平低，农业保险作为现代风险管理的有效手段，其保险原理、技术知识及操作方法很难被农民所认知并接受。其次，农民惯于传统“靠天吃饭”耕作方式，对农业风险持消极态度和侥幸心理，较少积极主动采取措施防范化解或转移农业风险。第三，农民对保险的及时赔付和公平公正持怀疑态度，特别是对保险公司赔付能力的怀疑。第四，由于农业保险宣传不到位，基层政府组织在引导农民投保农业保险时，未进行合理解释甚或采取强制命令形式，许多农户误将缴纳农业保险费误认为政府乱收费而持有强烈的抵触情绪。
4.缺少农业保险经营机构和专业人才
目前，我国具有农业保险经验的仅中国人保、中华联合、安华农险、吉林华安农险等为数不多几家公司，其中真正具有上述农业保险技术的人才更为稀缺，大大制约了农业保险业务正常开展。另外，农业保险经办机构操作不透明，缺乏必要农业保险业务监管和自律约束，降低了农业保险公信力和可信度。
5.缺乏农业保险巨灾风险保障机制
农业保险承保的风险是自然灾害及意外事故，该类风险损失大、收益低，仅靠商业保险公司经营政策性农业保险的盈利进行积累，一旦发生大面积区域自然灾害，保险公司将无法应付巨额灾害损失，赔付资金最终将由政府支付。国际上应对农业风险通用的做法有巨灾风险证券化、建立巨灾风险基金、巨灾再保险等。巨灾风险证券化对资本市场的发育程度要求较高，现阶段国内还没有条件开展相关工作。巨灾风险再保险的理论研究、承保能力、分保技术、补偿作用等还处于初级发展阶段，也面临诸多困难。由于我国民政救济以财政拨款加社会捐助的传统救灾模式，目前还没有将救灾经费纳入一个系统、高效的运作模式当中，虽部分地区已成立巨灾风险准备金制度，但其制度尚不成熟完善，且没有明确界定各级政府与保险公司的赔付分摊比例。
建立农业保险信息数据库
1.制定科学合理的农业保险发展战略
根据农业保险发展迫切性、前瞻性和可操作性确定农业保险发展实施步骤：一是根据国家和地区经济发展现状与趋势，将农业保险按地区、分阶段、分步骤逐步实施，使农业保险业务发展有合理弹性，保证农业保险业务开展阶段性和连续性；二是根据农业保险经营原则，对农业保险试点试验进行规范化管理，避免试点过程中出现系统性风险；三是农业保险开展既要求政府投入刚性，同时又要考虑中央和地方政府财政支出承受度，实现农业保险适度科学可持续发展。
2.有效运用经济手段，以财政杠杆撬动金融杠杆
中央财政的补贴结合地方财政状况、国家对地方的财政补贴、农民收入状况等相关因素具体分析，灵活调整各方负担比例。通过政府的财政杠杆补贴一部分农业保险费率或补贴一部分保险公司农业保险经营管理费用，撬动保险公司的金融杠杆——由商业保险公司等金融机构运用保险技术实施对农业风险进行防范和转移。
3.充分发挥基层政府作用，有效降低农业保险经营成本
一是利用其信息充分优势，协助商业保险公司解决投保农户的道德风险和逆选择问题；二是借助其网络优势，基层政府组织及工作人员遍布农村，面对分散和众多的投保农户，可以有效协助商业保险公司开展农业保险宣传、展业、承保、防损、定损和理赔工作，降低农业保险经营成本和监督成本；三是发挥其人力资源优势，当前商业保险公司开展农业保险缺乏足够的专业人才，尤其是懂保险、农业、气象、动植物病虫害等多方面、多学科的专业化复合型人才，基层政府可以有效整合内外部人力资源，协助保险公司培养农业保险人才，加强农业保险服务网络和队伍建设，迅速提高农业保险服务水平。
4.收集基础可信的农业生产风险数据，建立农业保险信息数据库
政府作为信息拥有者，具有收集农业生产风险数据的天然优势，通过从各政府机关、民间企业、松散农户中广泛收集信息，积累与农业保险有关的丰富资料、信息，同时考虑建立专门农业保险信息数据库，以方便保险公司和农户较为准确把握农业保险风险，据此准确厘定农业保险费率和赔付率，破解农业保险经营中技术难题。
（作者单位：中国人民财产保险股份有限公司博尔塔拉蒙古自治州分公司）