偿付能力监管等效评估最早由欧盟偿付能力II体系中提出，2010年，欧洲保险和职业养老金监管局（CEIOPS，2011年起改为EIOPA）应欧盟委员会要求提出首轮等效范围名单，历时7年至今，已先后有8个 国家获得相关等效资质。中国风险导向偿付能力监管体系是继欧偿II后第二个提出并主动实施等效评估机制的偿付能力监管体系，本文将就双方等效评估工作最新进展情况，试图通过分析两个不同监管体系下等效评估机制差异，对等效评估这一监管改革趋势的启动背景、实施路径和面临问题进行探讨，就中国现行偿付能力监管体系下等效评估机制如何更好贯彻落实“1+4”系列文件精神，切实防范金融风险，促进国家对外开放整体战略实施提出相关政策建议。
□任笛 中国保监会财务会计部（偿付能力监管部）
一、引言
欧盟偿付能力II项目启动于2001年， 2016年1月在欧盟境内全面实施，其目标是在欧盟内建立一套统一的、以风险为基础的偿付能力监管体系。由于保险经营的国际化程度日益加深，欧盟偿付能力II在设计之初便考虑了欧盟之外国家（即第三国）的等效性评估问题，以加强全球保险监管机构之间的协作，为保险集团跨境开展保险业务提供便利。
根据中国市场发展阶段需要，中国保监会于2013年启动中国风险导向偿付能力体系（C-ROSS，以下简称偿二代）项目。偿二代建设初期，我国就明确了“风险导向、国际可比、中国实际”的基本原则，提出“既不照搬欧盟模式，也不照抄美国模式，而是要以我国国情为基础，建立符合新兴市场实际的第二代偿付能力监管体系”。历经三年建设期和一年全行业试运行期后，偿二代于2016年2月正式实施，至今运行良好，既符合国际保险监督官协会提出的ICP保险核心监管原则，又具有鲜明的新兴市场特点和可实施性，获得国内外广泛赞誉，成为了国际上具有重大影响力的监管模式。2015年5月，中国保监会党委通过了《关于实施偿二代国际化战略构建我国保险业国际合作新格局的工作方案》，积极推进偿二代的国际化，提出以偿二代作为重要突破口，提高我国保险业的国际影响力。其中，等效评估作为重要抓手出现在偿二代国际化工作方案中，成为构建保险业国际合作新格局的关键技术环节。
接下来，本文将简要介绍欧盟与中国偿付能力等效评估机制，并试图分析两者之间的差异性，在立足我国市场实际状况的基础上，为偿二代等效评估机制下一步实施完善提供政策建议。
二、欧盟偿付能力 II下等效评估机制
等效评估这一概念在审慎监管领域范围内首先由欧盟保险监管机构提出。2009年，欧洲保险和职业养老金监管局（CEIOPS，2011年起改为EIOPA）发布《偿付能力II指令》，首次提出等效评估的监管框架。欧盟偿付能力 II下等效评估机制的总体目标、运行机制、评估内容、评估原则、评估目的主要如下：
（一）总体目标
实施欧盟偿付能力 II等效评估的总体目标是审查第三国的偿付能力监管体系是否与偿付能力 II类似，确保第三国的监管体系对保单持有人和受益人的保护措施能够达到与偿付能力II类似的水平。获得等效资格的第三国在偿付能力评估方面可与欧盟成员国同等对待，为该国及欧盟之间的跨境保险业务提供便利，避免双重监管。
（二）运行机制
欧盟偿付能力 II指令讨论阶段，欧盟确定等效性评估过程被确定分为两个阶段进行：第一阶段，确定进行等效性评估的总体准则，由欧盟委员会根据指令把这些准则融入实施办法中；第二阶段，由原欧洲保险与职业养老金监管委员会（后于2011年改为欧洲保险与职业养老金监管局EIOPA）成立评估专家组，对被推荐的第三方国家偿付能力监管体系逐一进行等效性技术评估，并形成专业评估意见提交欧盟理事会。
（三）评估原则
欧盟偿付能力 II下等效评估遵循以下六项原则：
1. 等效性评估的目的是，确保第三国的保险监管制度在保护消费者利益方面能够达到和偿付能力 II类似的水平。
2. 监管协作与信息安全是评估的核心和决定性因素。
3. 等效性评估具有一定的弹性，主要考察第三国监管体系的监管原则和目标是否与偿付能力类似。
4. 等效性评估采用比例原则，不过于关注第三国监管体系的复杂性和严格程度。
5. 等效性评估只依据第三国已经存在和执行的监管制度，不考虑计划中的或者即将推出的监管制度。
6. 等效性评估将定期重新审核。一般每3年或者当第三国的监管制度发生重大改革时需要重新审核。
（四）评估内容
偿付能力 II指令制定的实施办法中明确规定，等效评估包括集团监管等效、再保险监管等效和资本要求计量等效三个方面。其中，集团监管的等效是最重要的，它要求与偿付能力II最大程度的一致。这三个等效资格分别评估，分别授予，即一个国家可能全部获得上述三个等效资格，也可能只获得一个或两个等效资格。
集团监管等效资格。集团监管等效主要针对总部位于欧盟之外的保险集团。如果某国获得偿付能力II下集团监管等效资格，则该国的保险集团在欧盟经营保险业务时，欧盟将不会提出额外的集团监管要求。否则，欧盟将对该国保险集团在欧盟的机构提出额外的监管要求，甚至要求该保险集团按照偿付能力II的要求进行集团监管。
再保险监管等效资格。再保险监管等效主要针对总部设在欧盟以外的保险集团。如果某国获得该等效资格，则该国保险公司在欧盟经营再保险业务，不会被要求缴纳额外的抵押金，从而降低集团经营成本。
资本要求计量等效资格。资本要求计量等效主要针对总部设在欧盟的保险集团。如果某国获得该等效资格，则欧盟保险集团在计算集团偿付能力时，对该国的子公司的资本要求可直接使用该国的偿付能力监管规定下的资本要求，欧盟保险集团不需要再按该国和欧盟的要求计算两遍偿付能力资本要求，从而降低集团经营成本。
三、偿二代下等效评估机制构建
中国风险导向偿付能力体系（C-ROSS）项目启动于2013年，2015年2月，偿二代17项监管规则正式发布，行业进入偿二代过渡期，标志着我国保险业以风险为导向的新一代偿付能力监管体系得以确立；同年5月，中国保监会党委通过了《关于实施偿二代国际化战略构建我国保险业国际合作新格局的工作方案》，提出了“以等效评估和技术援助为主要抓手，积极推动实施偿二代国际化战略，构建保险业国际合作新格局” 的整体战略方向，标志着偿二代等效评估机制具备雏形。2017年5月，中国保监会与原香港保险监理处签署《中国保险监督管理委员会和香港特别行政区政府保险业监督关于开展偿付能力监管制度等效评估工作的框架协议》（以下称《框架协议》），偿付能力监管等效评估机制进入全面启动和运行阶段。
偿二代等效评估的总体目标、评估内容和运行机制具体如下：
（一）总体目标
实施偿二代等效评估机制的总体目标为：（1）构建监管互信，避免监管资源浪费，便利双边跨境投资和交易，降低成本；（2）确保保险市场对外开放的安全性，防止金融风险跨境传递，提升对外开放的质量与效果；（3）提倡偿付能力监管体系存异求同，为国际保险业审慎监管体系探索提供一种全新中国方案，寻求不同国际监管规则和谐共存，为规则之间的合作与协调提供一种尊重、认可、理解的良好氛围，是为提升偿二代国际影响力，与保监会整体对外开放政策相结合，力争使偿二代成为新兴市场和亚洲地区代表性偿付能力监管体系，逐步形成偿二代、美国风险资本制度和欧盟偿付能力II三足鼎立的格局，增强我国对国际监管规则的影响力，推动建设我国保险业国际合作的新格局。
（二）运行机制
偿二代下等效评估机制可分为等效评估与等效互认两种模式，运行基础在于评估本身应符合参与评估双方的政策和法律的框架，并在监管职责和权限范围内，向对方提供信息和支持，协助对方进行等效评估。
等效互认一般适用于两个监管主权机构之间，实施步骤分为两个阶段：第一阶段，某国或地区保险偿付能力监管机构向中国保监会申请并接受对其开展等效评估；第二阶段，中国保监会视情况向该保险偿付能力监管机构申请并开展等效评估。
等效评估一般适用于期望获得中国保监会监管信任的保险机构或组织，实施步骤分为两个阶段：第一阶段，保险机构或组织向中国保监会申请并接受对其开展等效评估；第二阶段，中国保监会向该机构或组织沟通等效评估结果，明确是否将该机构纳入偿付能力监管等效框架。
（三）评估结果
对于获得了与偿二代等效资格的国家或地区，其保险机构的市场准入可以适用优待的、较低门槛的规模指标；对于未获得偿二代等效资格的国家或地区，其保险机构的市场准入只能适用正常的、较高门槛的规模指标。
同时，在准入门槛中增加保险公司偿付能力指标要求，对于获得偿二代等效资格的国家和地区的保险公司，可以当地的偿付能力报告作为评估基础；对于没有获得偿二代等效资格的国家和地区的保险公司，但已申请并获得我国偿付能力监管等效资格，则可按照偿付能力监管等效框架要求向中国保监会提交等效偿付能力报告审核；对于既没有获得偿二代等效资格的国家和地区的保险公司，也未获得我国偿付能力监管等效资格的情况下，相关市场准入与业务风险评估则参照一般境外机构规定实施。等效资格既可以用于中国保监会审查境外机构申请准入等情形，也可以与跨境业务、自贸区支持政策等挂钩。
（四）评估原则
偿二代下等效评估机制与中国保险业对外开放政策紧密结合，遵循以下原则：
1. 开放性原则，将等效评估与完善我国保险市场对外开放政策相结合，注重提升对外开放政策的主动性和灵活性；
2. 互利性原则，基于类似的市场环境和发展阶段共性，着力促进新兴市场特别是一带一路沿线国家和地区的监管体系与我国偿二代进行等效评估，实现自身发展与战略合作的共赢，增强新兴市场在监管合作方面的凝聚力，在国际监管规则制定过程中发挥应有的影响力，维护新兴市场共同利益；
3. 适用性原则，在进行具体技术评估时，在坚守风险导向的评估基础上，始终尊重并理解周边不同国家与地区的市场个性。
四、差异分析
欧盟偿付能力II与中国偿二代体系作为目前国际上较为主流的两种基于风险导向的偿付能力监管体系，即使都具有较强的国际可比性和风险识别管理共性，但由于监管体系本身体现了成熟市场和新兴市场的不同特征，具有天然的差异性。笔者认为，在欧盟偿付能力II与中国偿二代两种监管体系下形成的等效评估机制则基于本身不同的市场与监管需要，初步可从基本形式、评估内容以及实施影响等三个方面比较看出较大差异性，具体分析如下：
（一）从基本形式来看：欧盟偿付能力II等效评估主要是对监管体系的评估；偿二代等效评估既有对监管体系的评估，又有对单个机构组织的评估。
欧盟偿付能力II等效评估主要针对监管机构开展评估。欧盟偿付能力II侧重增强本地市场竞争力，境外保险集团今后在欧盟地区开展保险业务，业务经营成本明显提高；同时对于欧盟保险集团来说，境外的保险业务也将按欧盟偿付能力II要求重新计算资本要求，因此欧盟等效评估机制倾向于引导其他监管体系参与评估，降低本国保险集团在欧洲经营保险业务成本。然而，相关评估为欧盟对其他偿付能力监管体系的单向评估，侧重的是降低欧盟监管者境外保险业务监管成本，经营跨国业务集团在境外监管机构处仍面临多重监管问题。
偿二代等效评估体系目前已开展的评估形式包括两种：（1）对司法管辖区域内偿付能力监管体系的评估，即对监管机构开展单向或双向评估；（2）对个别单位、机构或组织的评估，根本原则就在于提升相关市场与机构本身风险管理能力，提高监管合作水平，降低监管成本，避免资源过度浪费。
（二）从评估内容来看：欧盟偿付能力II效评估包括集团监管等效、再保险监管等效和资本要求计量等效三个方面；偿二代等效评估机制中具体评估内容尚未最终完成，但从现行评估情况来看，内涵和形式都相对丰富。
偿二代等效评估机制运行中形成的等效内容分为两个层面，即整体全面等效和专项等效：
整体全面等效主要适用于对某一偿付能力监管体系的信任，对司法管辖区域内偿付能力监管体系的评估，即认可本地监管者对本地市场的充分监管主权，保留不同偿付能力监管体系为适应本地市场存在的个性化特征，通过等效评估机制评估的偿付能力体系直接认可为与中国偿二代监管效力等同。
专项等效既适用于某一偿付能力监管体系，又适用于单个机构或组织，主要包括对资本计量等效、再保险监管等效、风险管理等效等一系列具体监管领域下部分偿付能力监管职能的认可，可通过等效评估或专门报送等效偿付能力报告等形式实现。
（三）从实现效果来看：欧盟偿付能力II等效评估将更大提升欧盟本土保险机构竞争力；偿二代等效评估更明确体现监管互信，避免监管资源浪费。
欧盟偿付能力II等效评估已进入第7年，相关评估机制和技术标准已相对完善，偿二代等效评估则处于刚刚启动阶段，两者面临不同发展阶段，实现效果也不尽相同：
1. 欧盟偿付能力II等效评估实现效果
对于在欧盟设有保险子公司的境外保险集团无论其集团所在国是否参与等效评估体系，都将在集团监管和再保险业务两个方面受到偿付能力II深远影响：一方面，对资本要求计算而言，根据欧盟偿付能力II的要求，不论等效评估的结果如何，每一个有欧盟保险业务的子公司都要使用欧盟偿付能力II计算其资本要求，同时，欧盟监管者有权要求无等效资质地区的境外保险集团在欧盟建立一个保险控股公司，形成一个包含所有欧盟境内经营实体的子集团，欧盟监管者将对这个新建的子集团进行集团监管并提出偿付能力资本要求；另一方面，对再保险业务而言，欧盟监管者有权要求与欧盟保险机构（无论是否与分出公司属于同一保险集团）开展再保险业务的非等效国机构提供抵押，这将大幅增加承保此类业务的成本从而使欧盟的再保险公司拥有更强的竞争力，这也将导致其他监管体系具有更大积极性参与欧盟偿付能力等效评估体系。
对于总部设在欧盟内的保险集团，由于欧洲大型保险集团业务全球化程度较高，等效的影响将在集团层面进行资本要求的整合计算时体现出来。对于第三国来说，如获得等效性认可，根据其本国监管规定计算的资本要求，可以无需重新计算而直接加总至欧盟偿付能力II体系下的集团资本要求中。
2. 偿二代等效评估机制实现效果
偿二代等效评估刚进入建设阶段，目前尚未进入推广与宣传阶段。就近期与香港保监局启动等效互认项目情况来看，香港方面对中国保监会提出的等效评估基本原则和运行机制给予了高度认可与支持，主要原因如下：第一，偿二代是风险导向的监管体系，与国际上主流的偿付能力监管体系是可比的，也切实反映了新兴市场现行特征和监管需要，体现了亚洲及周边市场特点。第二，从目前的国际反映看，偿二代在国际上获得了积极评价和初步认可，能够与国际前沿监管体系平等对话，具备了对境外偿付能力监管体系实施等效评估的基础；最后，新形势下中国与亚洲及周边地区具备形成良好监管合作的基础，也急需寻求新的合作形式突破口，通过内容丰富形式多样的等效评估机制加强监管合作对于提升亚洲在全球保险市场地位，深入推动建立交流合作平台，提升新兴市场在国际监管标准制定中话语权，维护地区监管主权与市场利益具有深远意义。
五、对于偿二代等效评估机制构建的几点建议
通过对欧盟偿付能力II与中国偿二代下等效评估机制的比较，我们既可认识到欧美成熟市场规则对保险市场全球化的影响，加以对比借鉴，为偿二代等效评估实施提供参照；又要客观分析中欧等效评估机制差异，以自身实际情况为基础，求真务实，勇于创新，制定符合中国实际情况的，对新兴市场具有可执行性的等效评估机制与标准。具体建议如下：
（一）推进偿二代等效评估机制各项具体技术规范制定工作。作为偿二代二期工作重要工作目标之一，可对行业加大对等效评估机制的教育和宣传力度，吸引更多行业内外熟悉国际风险评估流程与实务的人才直接参与到项目中来，严控风险防范第一关，形成一套对新兴市场金融风险的真实可操作评估体系与流程规范。
（二）进一步将等效评估与市场准入相结合，有针对性地提升等效机制对周边地区、特别是一带一路沿线地区、金砖国家等具有更多共性市场的吸引力，以技术合作为突破口，在更深层次方面形成支持国家对外开放整体规划的监管依托与助力。
（三）提升等效评估战略定位，考虑将其纳入国家金融风险防范与评估体系。金融安全是国家安全重要部分，偿付能力监管等效评估的实施涉及国家金融风险防范，如何使等效评估既成为支持国家金融服务行业对外开放政策的重要技术标准，又形成市场合力抵御防范发达市场金融风险，需要寻求与国内一行两会在相关技术领域的合作，形成统一对外的金融等效评估体系规范。
中国偿二代作为具有新兴市场代表性的偿付能力监管体系，在国际监管规则改革大潮面前，无论在树立新兴市场监管理论体系方面，或在国际监管规则中维护新兴市场利益方面，都承担了凝聚新兴市场保险行业的历史使命，在国际宣传和推广方面既具有天然优势，又面临巨大挑战。等效评估机制作为推进偿二代国际化的最有效方式，其建设和实施必将进一步基于偿二代监管体系建设逻辑和本地化特点，在世界金融新秩序的重建中发挥更加积极和关键的作用。