□梁晓攀
我国政策性农业保险快速发展，农业保险开办区域已覆盖全国所有省份，承保农作物品种达到211个，基本覆盖农、林、牧、渔各个领域，为广大农户的农业生产活动提供了良好的保障,受到了各级政府和广大群众的好评。
但是政策性农险保险的运行也存在不少问题，基层组织者因为经营中的纰漏被处罚也常见于报端。究其原因，大致可以分为两个方面，一是顶层设计方面与基层实际执行的脱节；二是基层实际执行中存在不合规的问题。本文通过实践分析，探讨从基层操作和顶层涉及入手，上下合作，共同推进政策性农业保险的健康发展(注：本文主要探讨政策性农业保险中具有代表性的种植业保险)。
一、政策性农业保险存在的主要问题及原因分析
根据近年来的审计实践经验，政策性农业保险经营中主要存在以下三个方面的问题：一是承保前端方面，标的数量不准确，容易虚增承保面积，套取国家财政资金或者土地权益归属不清晰的问题；二是保险费收取方面，存在垫缴地方财政补贴或垫缴农户自缴保费的情况，导致出现套取中央补贴或农户不知情的问题；三是理赔后端损失情况核定不准确或不真实，产生恶意骗取保险赔偿金或是被动通过理赔返还补贴或垫付的保险费。
（一）承保标的数量方面
农业保险与传统财产保险的标的单一（或数量有限）不同，其标的涉及千家万户，难以精细化。承保基础数据来源的不确定，导致产生道德风险或逆选择，经营风险就由此产生。
承保基础数据的确定有以下几种方式：
1.按照村委会或镇政府等机构提供的人工汇总清单作为承保基础数据。此种承保方式可能会在汇总承保清单时候，掺杂个人利益，选择性投保（即选择投保地处低洼地带或者分散、零星、自然条件恶劣、风险较大的种植区域进行投保）或者重复投保、虚增种植面积投保的问题。
2.按照政府粮食直补清单（或良种补贴）作为承保基础数据。这种方式以政府基础数据为基础，基本上能够客观反映农户的利益权属，能够避免重复投保或虚增种植面积的问题。但是，此种承保方式无法体现土地流转后相关权益的变更情况，后期保险经营机构在理赔赔付中容易出现领款人与被保险人不一致的问题，更有甚者利用这一漏洞，编造虚假土地流转合同，人为变更土地权益归属，获取理赔款，侵害真实权益人利益。
3.以挂靠合作社或“合并大户”等方式，人为集中土地作为承保基础数据。此种方式，由于土地流转手续不规范，真实性难以核实，在实际操作中容易出现虚假挂靠，或者以农户以村为集体投保和合作社投保等方式重复投保的问题；另外，由于部分土地流转协议的法律证明效力不足，后期理赔款领取出现争议，难以解决。
另外，由于土地面积标准不一致等历史问题的存在，造成实际所有面积与登记土地面积存在差异的情况，使得数据存在误差。如部分省、市根据土地地块质量不同，对一亩的标准划分并不等同于实际测量面积，地块质量越差，面积越大。
（二）保险费收取方面
与传统业务缴纳保险费后保单生效的模式（如机动车辆保险的“见费出单”模式）不同，农业保险在保险费缴纳方面，除了各级财政补贴（主要是中央补贴，省级财政、市/县级财政补贴）以外，还存在一定比例的农户自缴保费，即农险保费收取为财政补贴+农户自缴保费的模式。由于农户自缴保费的收取较为复杂以及财政补贴结算的滞后性（一般季度或年度结算），造成部分保险经营机构或第三方机构垫缴财政补贴或农户自缴保费的问题。
农户自缴保费的收取主要有以下几种情况：
1.农户个人缴纳，保险经营机构按照投保明细清单，逐户收取。对于以村/镇集体投保的业务，此种方式下，需要村镇工作人员或协保员统一收取，集中缴纳。由于涉及农户较多，收款需要一定的时间周期，收缴资金在个人手中沉淀，存在一定的资金风险。
2.第三方机构或保险经营机构垫付农户个人需缴纳保险费。由于存在较多数量的农户外出务工、经商等因素，保险经营机构难以收齐全部农户应缴纳的保险费；另外受客观因素的影响，如地方政府政策导向或上级单位考核压力，存在垫付农户需缴纳保险费的情况。
垫缴主要有四种方式：
一是村委会或乡镇垫付。部分较为富裕的村、镇，将垫付农户需自缴保险费作为一项福利政策，即不需要逐户繁琐的收缴也完成了上级任务，同时也一定程度免去了农民的负担。
二是地方财政资金垫付。部分经济发达地区，财政资金充裕，作为三农服务的一项政策，地方政府愿意代替农户缴纳保险费。如江苏、浙江、广东等省，均存在不同程度的使用地方财政资金垫缴农户自缴保费的情况；在其他省份，多采取对“贫困户”垫缴自缴部分保险费的政策，作为扶贫工作的一项措施。
三是保险经营机构自行垫付。政策性种植保险存在季节性集中承保的特点，时间集中，数量巨大，部分保险经营机构，由于人力不足，无法及时收集齐全农户需自缴保险费，存在垫付差额部分的保费的情况。
四是其他第三方垫付。由农业经营关联单位或其他第三方垫付农户需自缴保险费的情况。
上述垫缴农户需自缴保险费的情况，虽然客观上免除了农民负担，但是容易出现宣传不到位，导致农户对承保情况不知情的情况；甚至会出现垫缴农户需自缴保险费，恶意套取中央、省级财政补贴的问题。
财政补贴部分保险费的收取主要有以下几种情况：
1.市/县等地方财政未及时缴纳，存在拖欠。中央、省级财政补贴一般及时划拨，不存在拖欠问题。但是，由于各地地方财政的实际情况不同，对于政策性农业保险的推动力度也不尽相同。对于地方财政资金充裕的地区，一般而言，推动力度较大，基本上能够做到应保尽保，及时划拨补贴资金；对于地方财政资金紧张的地区，往往对农业保险的推动、宣传力度不够，农户不知道农业保险或缺少途径参加保险，对于已经投保的业务，拖欠应缴纳的财政补贴资金。
2.第三方机构垫缴市/县等地方财政补贴资金。对于部分地区，由于财政资金紧张，拖欠财政补贴资金，出现由其他第三方机构或由保险经营机构本身垫付财政补贴资金的情况。
上述拖欠财政补贴保险费的情况，会导致保险经营机构对该部分资金长期挂账，影响经营结果和对农户的损失补偿。而垫缴财政补贴资金的情况，可能会导致套取中央、省级财政补贴的严重问题。
（三）理赔损失核定方面
保险理赔，是对受灾农户的损失补偿，是保险服务三农作用的体现。但是由于受到承保方式、保险费用收取情况的影响，导致理赔过程中容易出现损失情况核定不准确或不真实，产生恶意骗取保险赔偿金或是被动通过理赔返还补贴或垫付的保险费的问题。
理赔损失核定主要有以下几种方式：
1.根据村委会或乡镇机构统计核实的受损清单理赔。一方面，由于存在“均贫富”的问题，容易出现平均赔付或平均比例赔付，与实际损失不符；另一方面，受人为因素影响，容易出现“亲疏有别”的问题。往往村干部或期亲朋好友的损失数量多、损失程度较普通村民高，也不符合实际情况；第三是出现承保农户和理赔农户不一致的问题，导致保险经营机构赔付不准确。
2.保险经营机构聘请农业专家抽样定损，确定损失率，据此核实损失。由于种植险一般为大面积灾害，出险集中，保险经营机构人力不足，不能全面查勘，多数查勘到行政村一级，通过聘请农业专家抽样确定损失率，根据损失率核定农户损失，虽然做到的定损结果到户，但是容易出现平均损失率核定损失的问题，与实际损失不符。
3.保险经营机构与村委会、镇政府协商赔付标准等。农险保险出险后，涉及农户较多，利益诉求难以调和，于是保险经营机构就采取与村、镇协商、谈判的方式，确定赔付标准，避免引起群体性事件。
二、推进我国政策性农业保险工作的几点建议
（一）明确承保基础数据来源，使数据准确，农户知情
由政府农业部门主导，保险经营机构配合，明确、统一基础数据来源，解决政策性农业保险基础数据的“先天不足”问题。如建设种植险标的数据库平台，将历年来粮食直补情况纳入系统管理，对种植面积波动情况进行监控，重点核查异常数据；同时增加土地流转情况的网上公示、查询，真实、准确反映土地权益归属变化，确保数据准确。另外，通过电视、报纸，以公益广告的方式宣传农业保险，公示农户承保情况，使高农户知情。如人保财险云南省分公司与云南省委组织部深化合作关系，通过“云岭先锋综合服务平台”，发布政策性农业保险的承保、理赔情况，公布承保、理赔流程及服务监督方式，让保险服务过程公开透明。
（二）改进农业保险保费缴纳方式，做好三农服务
一是建议取消农户自缴部分保费。随着农业保险的不断发展，《农业保险条例》的部分内容也应该与时俱进，予以调整。如“自主自愿”的原则和农户缴纳一定比例的保险费，出发点是为了保证广大农户的投保权利和知情权，随着农业保险的发展，广大农民对农业保险的补偿作用有了深刻认识，投保积极性和对农业保险的了解都有很大程度的提升，免除农户自缴部分保费，一方面可以减轻农民负担，另外“知情权”的问题可以通过扩大宣传来解决。二是建立农业保险财政资金补偿资金池或建立全国范围内的对口帮扶机制，发达省份对欠发达省份的财政补贴资金缺口进行弥补，扩大政策性农业保险的范围，使愿意参加农业保险的农户都能够享受到权利。
（三）加强先进技术应用，准确核定损失，切实维护农民利益
一是建议保险经营机构与政府相关职能部门合作，加强新技术的引用，如使用“GIS地理信息+卫星遥感技术”，在已有的国土资源数据基础上，建设各省农田地块本底库和种植险综合服务平台，及时掌握损失区域的整体损失情况和损失程度等级，合理调派人力，开展查勘定损工作；对于局部区域，使用无人机航拍等技术，科学、准确核定损失情况。二是加强系统比对功能，防范风险。二是建议保险经营机构提升业务系统功能，增加数据校验、信息比对功能，如增加承保人员信息与理赔人员信息的一致性检查、查勘定损照片相似度比对等系统功能，有效防范扩大赔付或恶意骗赔等欺诈风险。三是通过网络、电视、报纸等多种方式公示赔付结果，使农户知情。在村/镇公示栏张贴公示的赔付结果的基础上，通过网络、电视、报纸等媒体，多途径公示理赔结果信息，引入社会监督，确保赔付结果真实、准确、合理、公正，切实维护受灾农户权益。
(作者单位:人保财险郑州监察稽核中心)