□丁玉龙
2013年11月12日，十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出“建立巨灾保险制度”。2014年3月5日，李克强总理在作政府工作报告时，提出要“探索建立巨灾保险制度”。2014年8月13日，《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》正式发布，确立“建立巨灾保险制度”的指导意见。2014年7月，深圳第一个开始巨灾保险试点，此后宁波、云南、四川、广东、黑龙江等地相继开展巨灾保险试点，我国巨灾保险试点工作拉开帷幕。
一、各地巨灾试点开展情况
试点开展以来，各地结合自身实际，在巨灾模式、政府支持保障等各方面都进行了有益的尝试和探索，初步积累了一些做法和经验。
第一，深圳、宁波巨灾保险的多灾种巨灾保险试点。深圳巨灾从2014年5月开始试点，由深圳市民政局与人保财险深圳市分公司正式签署《深圳市巨灾救助保险协议书》，由市政府出资3600万元向商业保险公司购买巨灾保险服务，成为全国首个巨灾落地的试点项目。宁波的巨灾保险试点从2014年11月开始，由宁波市民政局与人保财险宁波市分公司签署了公共巨灾保险合同，首年由宁波市政府出资3800万元向商业保险公司购买6亿元的巨灾风险保障。深圳和宁波巨灾保险有很大相似之处，巨灾产品的形态均为损失补偿型保险产品，投保人均为政府，具体由民政局签署，保障对象主要为灾害发生时处于行政区域范围内的所有人口，深圳按1200万人口计算，宁波按1000万人口来算，赔付标准为居民人身伤亡抚恤最高赔偿限额均为每人最高10万元，及因巨灾造成人身伤亡的医疗费用、残疾救助金、身故救助金及其他相关费用。除此以外，宁波增加了家庭财产损失救助赔偿，最高赔偿限额为每户2000元。保障范围基本相似，深圳为地震、台风、海啸、暴雨、泥石流、滑坡等14种灾害，宁波为台风、强热带风暴、龙卷风、暴雨、洪水和雷击(雷击仅针对人身伤亡)等自然灾害及其引起的突发性滑坡、泥石流、水库溃坝、漏电和化工装置爆炸、泄漏等次生灾害。
两地在试点期间根据情况都对试点方案进行了调整。深圳试点一年后增加了因15种自然灾害导致的住房损毁补偿，承担每户每次限额2万元，总限额1亿元的补偿责任。同时，引入“共保体”承保模式，以一家首席保险承保机构为主，多家保险承保机构为辅，共同承保深圳巨灾风险。在政府采购方式上，由单一来源采购改为向社会公开招标。2016年，深圳市民政局通过深圳政府采购中心网上平台公开招标，由国寿产险深圳分公司、太平洋产险深圳分公司和华泰财险深圳分公司组成的共保体中标2016年度深圳巨灾保险项目，保费1689万元。宁波市2016年也将巨灾保险保额由6亿元增加至7亿元，保费由3800万元提升至5700万元。保障范围在原有的台风、暴雨、洪水等自然灾害造成的居民人身伤亡及家庭财产损失基础上，增加重大安全生产事故和暴恐等突发公共安全风险保障。
第二，云南大理白族自治州、四川省的地震保险试点。云南省大理白族自治州政策性农房地震保险试点自2015年8月20日启动，为全州境内因5级（含）以上地震造成的农村房屋直接损失和城镇居民死亡提供了风险保障。其中，农村房屋直接损失风险保障4.2亿元，城镇居民死亡风险保障8000万元。大理白族自治州政策性农房地震保险年保费3,215万元，全部由政府财政承担，其中，省级财政承担60%，州县级财政承担40%。
2016年，由人保财险等45家保险公司共同承保销售的“城乡居民住宅地震保险”在云南落地，产品开卖一段时期内，全省城乡居民住宅地震保险保费规模占到了全国的27%，提供了风险保障7.69亿元。
四川省城乡居民住房地震保险试点在充分准备的基础上，于2015年11月正式启动承保工作，11月份乐山市政府率先出台了实施办法，召开了启动大会，开展承保工作。继乐山之后，绵阳、宜宾、甘孜相继启动承保工作。截至2016年6月30日，试点工作共计为54.54万户居民提供风险保障140.30亿元，实现保费收入3378.83万元。四川省财政厅首年度为试点工作预拨4000余万元保费补贴资金，省级财政和市（州）财政合计拨付2000万元成立四川省地震保险基金，同时按照实收保费的20%计提并接受社会捐赠，同时，对投保的城乡居民给予60%的保费补贴。
第三，广东省、黑龙江省的巨灾指数保险试点。广东省巨灾保险从2016年在粤东西北湛江、韶关、梅州、汕尾、茂名、汕头、河源、云浮、清远、阳江等10个地市开展试点，由省市两级财政配套出资，每个试点地市预算3000万元，保费在3000万元以内的，按照省级与地市3∶1的比例分担，超过3000万元的部分由地市承担。省级层面公开招标确定人保财险、平安产险、太平洋产险3家公司承保资格后，试点地市通过竞争性谈判等方式自行选择一家或多家组成的共保体作为承保公司。按照“一市一方案”的原则，承保公司针对当地的特点和地市政府的需求，量身定制个性化的保险方案。保险责任范围为发生频率较高的台风、强降雨以及破坏力较强的地震，巨灾指数保险赔付触发机制基于气象、地震等部门发布的连续降雨量、台风等级、地震震级等参数，进行分层赔付，共提供风险保障23.47亿元。
2016年，黑龙江省启动农业财政巨灾指数保险试点，覆盖了28个贫困县干旱、低温、强降水及洪水等常见农业灾害。试点险种包括干旱指数保险、低温指数保险、降水过多指数保险和洪水淹没范围指数保险。针对各县不同灾害类型，设置了高、低两个赔付标准，分别对应百年一遇和六年一遇灾害，确保普通灾害下仍有一定保险赔付，依据气象监测数据，当灾害程度超过设定阈值后，保险公司按合同约定将赔款支付到省财政指定账户，作为救灾资金的补充统筹使用。省财政厅代表省政府投保，总保费1亿元，合计保险金额达23.24亿元。
二、巨灾试点工作取得的成效
（一）探索建立了政府、市场与社会组织共同参与的灾害救助体系，促进政府职能转变。试点地区都坚持政府主导、市场运作，将财政资金与保险保障深度融合，服务政府职能转变。一是政府购买巨灾保险服务。以政府作为投保人和被保险人，灾害发生后，直接由保险公司赔付给地方政府，再由政府统一安排救灾。通过政府转移支付，使保险赔付资金全面覆盖受灾地区，特别是那些没有保险意识或没有经济能力购买商业保险的群众从中受益。二是整合防灾减灾资源。发挥巨灾保险费率的杠杆作用和保险公司的风险管理优势，推动投保地区做好防灾防损工作，变事后的被动救济为事前主动的风险防范，丰富和完善灾前、灾中、灾后全覆盖的灾害管理体系，提高全社会抵御自然灾害的能力，改变社会公众在灾害救助方面过分依赖政府的传统思维，提升社会公众应对风险的意识和能力。三是实现救灾资金预算化。通过巨灾保险制度，将应急的救灾财政资金转化为每年的巨灾保费财政预算，放大财政支出的效应，形成常态化机制。以市场化和制度化的方式建立起应对巨灾的资金储备，减少灾年财政可能出现的收支不平衡，平滑灾害引起的政府财政波动。
（二）提高了抗灾救灾的能力，切实发挥巨灾保险补偿和保障作用。宁波市2015年“灿鸿”“杜鹃”台风以及2016年“莫兰蒂”台风导致大范围受灾，巨灾保险接报案超过20万户（次），共赔付8900多万元。云南大理2015年10月保山市昌宁县、2016年5月云龙县两次地震，保险公司共计赔付了3553.76万元，在原有灾害救助基础上，地震保险使每户受灾重建户多得1万-3万的重建资金，使每户修缮加固户多得1000至3000元的修复资金，显著提高了灾区群众恢复重建的能力。广东省2016年10月份“海马”台风登陆后，触发赔付，保险公司向汕头、梅州、河源3个地市政府共支付赔款2100万元，用于救灾复产和灾后救助，受到当地政府和群众好评。黑龙江省2016年农业财政巨灾保险试点夏、秋季多个阶段性指数触发，赔付金额超7200余万元，为受灾贫困县补充救灾赈灾资金，缓解“因灾致贫、因灾返贫”方面发挥了重要作用。
（三）减轻政府防灾救灾压力，提升全社会保险意识和幸福感。通过保险业参与防灾减灾和灾害救助全过程，将政府事后救援转变为以商业保险为主、社会广泛参与的事前安排，有效减轻了政府抗灾救灾压力，民众享受到高效有序的大灾保险理赔服务，较好地起到了“缓冲垫”和社会“稳定器”的作用。许多群众在获知可以获得救助赔付的时候，连呼没有想到政府会给自己购买巨灾保险，全社会的保险意识和幸福感都得到了提升。根据宁波市网信办的网络统计，90%以上的民众对“灿鸿”台风巨灾保险工作给予“点赞”。大理白族自治州巨灾的成功经验让本地居民对地震保险有了更加深入的认识，地震保险需求开始逐步释放。
三、存在的问题及下一步的建议
巨灾保险试点以来，在实践中还存在一些问题，主要有：
一是制度体系有待健全。各地巨灾保险试点时间不长，相关制度在不断健全和完善中，还存在不少制度空白和制度缺失。
二是巨灾保险的理念还没有深入人心。试点工作遵循商业保险的基本原则，同时兼具政策性保险的主要特点，以政府宣传为主还是以企业宣传为主的定位和责任划分不够清晰，导致宣传力度不足，社会、政府和基层群众对巨灾保险的了解还不多，对巨灾保险的认可度和接受度有待提高，制约了巨灾保险承保覆盖面的扩大。
三是与国家方案存在差异。2016年5月，中国保监会和财政部联合印发《关于建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案的通知》，明确要在全国范围内开展城乡居民住宅地震巨灾保险。目前开展试点的四川省和云南省大理白族自治州地震巨灾与国家方案在保额设定、风险分担、保险责任方面基本吻合，但在保险标的、保费来源、承办机构和地震保险基金等方面存在较大差异。
针对当前巨灾保险试点情况及存在的问题，下一步建议：
一是建议地震保险立法。地震保险目前尚暂无专门的法律规范，所涉保障和支持政策散见于不同规定中，有的甚至是空白。建议国家加快出台《地震巨灾保险条例》等相关法规。
二是建议加强社会宣传。建议国家层面加强巨灾保险的社会宣传力度，广泛深入开展巨灾保险政策宣传，调动全社会参与巨灾保险的积极性，提升全社会防灾减灾意识。
三是建议予以税收优惠政策。地震巨灾保险风险平滑周期长，现行一年一征的税收政策与地震巨灾保险的经营特征不相符。建议予以“地震巨灾保险风险准备金税前列支”及“地震巨灾保险所得税减免”等税收优惠政策，扩大风险准备金计提基础，增厚地震保险资金安全垫。
四是建议丰富风险对冲工具。探索开发巨灾债券、巨灾彩票、巨灾基金等地震巨灾金融产品，为巨灾保险提供尽可能多的风险缓解和对冲工具。
(作者单位：特华博士后科研工作站)