□尹会岩 王津津 张悦
在保险行业发展战略转型期，内部审计面临着新形势、新任务和新挑战。本文理论联系实际地探讨如何充分利用内部审计促使在经营政策性农业保险过程中业务合规、经营稳健、持续发展，促进国家惠农政策落地，推进内部审计的创新、发展与繁荣。
一、基本情况
党中央、国务院历来高度重视农业、农村和农民工作，为了支持农业的发展、提高农民的经济收入和生活水平、推动农村的可持续发展，中央财政提供农业保险保费补贴。补贴品种主要包括种植业、养殖业和森林3大类，覆盖了水稻、小麦、玉米等主要粮食作物以及棉花、糖料作物、畜产品等，“十二五”时期，我国保险服务农业现代化取得显著成效，累计为10.4亿户次农户提供风险保障6.5万亿元，向1.2亿户次农户支付赔款914亿元。但近年来，政策性农业保险成为违法、违规案件的高发区，发生了一些虚增及虚构标的套取财政补贴资金、虚假退保、通过虚列费用、虚开劳务费发票套取工作经费、编造虚假赔案等严重违法、违规行为。
保险行业牢固树立红线意识并强化合规经营管理，在经营政策性农业保险时始终坚持发展是第一要务，合规经营是底线，引导各级机构树立正确的发展观和业绩观。为了深入贯彻中国保监会关于规范农业保险市场秩序的文件精神，推进《农业保险条例》的实施，保监会于2014年开始在全行业组织进行全国范围的政策性农业保险合规自查及专项检查，重点检查虚假承保、虚挂保费、虚假退保、虚假理赔、虚列费用、虚假中介业务、不执行报备的条款费率等“六虚一不”典型违规行为，进一步规范农业保险经营行为，提升农业保险合规经营水平，促进农业保险持续健康发展。
二、政策性农业保险存在的合规问题及产生原因
政策性农业保险实行“三到户四公开”，即承保到户、查勘定损到户、赔款支付到户，保险政策公开、承保情况公开、理赔结果公开、服务标准公开，让农业保险在阳光下运行, 在承保、理赔处理过程中，相较于其他保险业务，农业保险违法违规行为及其产生原因和整改较为复杂。政策性农业保险合规性问题按照保险业务处理流程主要分为承保、理赔、财务三大类合规性问题，如承保方面虚构保险标的、虚构承保资料、虚增承保数量；保险公司、其他个人或机构在农户不知情的情况下代农户垫付保险费；未执行承保到户；理赔方面协议赔付、平均赔付、甚至制作虚假赔案、故意扩大理赔金额；支付赔款的实际接收人与被保险人不符；农户收到的赔款金额小于公司支付赔款金额；赔款统一支付给乡镇村委等未付给实际受灾农户；财务方面虚列农业保险费用，如将办公楼维修费、差旅费等全额计入农业保险承保费用或理赔费用等；违规列支三农工作经费等。经过剖析原因如下：
（一）保险双方信息不对称
农业保险点多、面广、线长，经营较为分散，加之农村交通不便，农业生产本身具有农民流动性大、土地流转普遍等因素，给农业保险的展业、承保前风险评估以及风险控制造成极大困难，存在严重的信息不对称情况。由于财政补贴预算及政府动员等工作开展较晚，农业保险参保时间相对集中，且被保险人数量庞大，容易出现虚保、冒保、替保、垫费等违规投保行为。农业保险发生大范围出险时，保险公司只能依赖于投保人的报告，以及旗（县）、乡（镇）、村和各级农牧、林业等政府部门的鉴定，缺乏有效的约束和监督，易存在报、定损不准确、小灾大报、串换标的等欺诈行为，从而导致道德风险。
（二）顶层设计与基层执行存在矛盾，风险管控漏洞
虽然保险行业总、省级分公司比较重视农业保险市场的开拓与中长期利益的实现，但基层区、支公司则更关注短期利益的实现。在实际开展业务过程中，基层公司与基层政府和农户打交道非常困难，很大程度上不愿意开展农业保险业务，或采取规避措施，不与农户打交道，直接采取统保方式，跨越农户，违背了自主自愿参与农业保险的原则，侵犯了农户对政策性农业保险的知情权。理赔过程借助村、镇农业农村办公室下属的畜牧兽医人员进行查勘拍照，过度依赖和信任农业农村办公室提供的各种资料和证明，在实际工作中较少进行抽查等核实工作，存在管理漏洞。
（三）基层单位内部合规意识不强，资源投入不足
部分从事农业保险经营的机构，对政策理解不到位，对风险管控力度弱，合规意识不强，对保监会要求的承保理赔“到户”和“公开”工作落实不到位，流于形式，对协助办理农业保险业务的基层农业技术推广等机构未能发挥指导和监督的作用，对其提供的各种资料和证明没有辨别真伪的技术和能力。展业、出单、理赔人员不足，承保信息难以采集，理赔案件疲于应付，难以保证业务处理质量。农业保险业务配备的现代化设备不足，没有地标定位、测亩、测产等高科技工具辅助，大面积投保和查勘定损环节的关键步骤仅靠原始的目测辨认和工作经验来完成。
三、内部审计防范和化解风险的对策
保险行业的在自查的基础上，通过内部审计执行部门，以防范风险、强化合规和提高效益为目标，进行政策性农业保险合规专项审计，查出承保、理赔、财务等各类违规及其他有问题，并提出相应的合理化建议,纠正违规及其他有问题，促进农业保险合规发展，保障惠农政策执行落地。
（一）抓特征、找方法，坚决把政策性农业保险问题查深查实查透
一是制订审计检查方案，确保工作有序推进。按照保监会《关于进一步加强农业保险业务监管规范农业保险市场秩序的紧急通知》（保监发〔2013〕68号）的要求，各保险公司制订了《农业保险合规审计实施方案》并明确抽取重点乡镇村进行实地走访。根据保监会中国保监会关于印发《2016 年农业保险承保理赔专项治理整顿工作方案》的通知（保监产发〔2016〕34号）的要求，各保险公司制订了自查及专项审计检查方案。从政策性农业保险规范经营入手，规避合规经营风险，每年开展针对政策性农业保险经营管理中的薄弱环节进行合规专项审计，促进了基层内控制度的全面加强。
二是提炼问题业务特征，提高风险识别效率。经过多年内部审计检查经验的总结和研究发现，许多政策性农业保险合规性案件的发生都具有一些共性的特征，审计人员若能及时对这些特征保持高度的职业审慎，能够做到更早地发现政策性农业保险经营中的合规性问题，避免问题及损失的进一步扩大。如承保档案中承保必要凭证缺失、农户签字大量代签，标的信息采集不准确，未对承保及理赔大户进行现场验标，能繁母猪保险承保时耳标信息不全，资料出现篡改，理赔亩数与承保亩数不一致，公示照片未进行留存，未实现零现金转账直赔到户，赔款实际支付情况与核赔情况不一致；对同一标的采取多次重复投保的方式来虚增承保面积、虚构保险事故，来骗取国家财政补贴及保险赔款；种植大户承保面积总数超过总承保面积30%的保单，往往存在农户不知情的情况下，合并大户承保、甚至虚假承保的情况。
三是梳理总结检查经验，确保审计工作实效。采用什么样的审计方法对审计的结果会产生巨大影响，审计方法的适当运用也往往成为影响审计质量的关键，甚至决定一个审计项目的成败。首先，利用审前公示征集审计线索法，通过审计见面会议、公告审计事项，公示审计组联系方式等方法来被动等待审计线索的获取，收集证据查证问题，解决舞弊等行为的信息不对称问题。其次，结合经验判断审计法、审阅法和分析性复核法，利用专业技术知识和经验通过分析被审计单位重要的指标和数据，翻阅业务凭证、账簿和报表以及计划、方案、合同等书面资料，进行合理的计算、分析、推演、验证，包括调查这些指标和数据的异常变动及其与相关信息的完整性、一致性，有针对性地做出审计判断，获取初步审计线索。再次，采用追踪资金流向审计法，通过检查资金流转的每个环节及资金流向，核实资金流转过程中是否存在“跑、冒、滴、漏”现象，是否存在违法违纪问题，对存疑资金、大额资金或具有某种风险特征的资金流向进行抽样等方式获取审计线索，时刻关注源头资金总量，审查资金流转末端的完整性，通过勾稽关系审查流转环节资金的安全完整性及流转时限，最终判断测试资金使用的合法性和有效性。最后，采用走访调查实物测量审计法，从外围得到审计线索或审计证据对实物进行现场观察与实际测量来核实业务的真实性、存在性和准确性。在政策性农业保险合规审计的走访调查中重点关注是否存在冒用他人名义投保或在未经授权委托的情况下，将“散户”合并成“种植大户、养殖大户、专业合作社”，是否存在编造虚假“大户”、编制虚假土地承包经营权流转证明材料，以及承保公示方面是否做到承保信息公开，保障被保险人知情权等。
（二）新技术、新方法，提高政策性农业保险审计的效率效果
一是内部审计信息化。当下我们正处在大数据时代，传统的以纸质资料为载体的会计、业务凭证将会随着计算机及网络技术的发展逐步消失，许多企业已经采用电子记账方式，很多审计客体已经将反映经济活动记录都以数据的方式存储在数据库中。企业数据的不断集中、数据量持续爆炸式增长，同时，IT技术的革新促进内部审计不断提高非现场及现场的审计效率，针对全量数据进行风险数据扫描式的风险导向审计成为发展趋势。内部审计开始通过互联网搜索、取得业务数据备份等方法采集审计相关数据，获取对审计有价值的数据信息，利用SELECT等数据库查询语句等筛选、分析、查询相关数据，并找出审计线索揭示相关问题。如提取承保或理赔明细，通过分类汇总，查看是否存在同一标的多次重复投保；提取保单采用集体投保，且被保险人小于10户；保单存在手续费或佣金等等风险数据进行重点核实。
二是以创新引领审计。在大量内部审计检查中发现，赔案影像作为赔付的重要依据，尤其是以保险标的损失照片作为理赔要件的政策性农业保险，重复照片是保险欺诈、舞弊的重要线索，而重复照片的筛查一直是靠人工的肉眼比对，用时长、效率低。以往进行检查时，往往需要采用打印出大量理赔影像,并花费大量时间进行人工比对的方式查找线索。通过进一步对影像数据相关算法进行学习和研究，发现影像数据的数字签名具有与指纹相同的唯一性，通过建立影像的数字签名数据库，进而利用数据库运算，迅速筛选出重复影像，直接定位问题数据，再以此为线索深入开展审计检查，最终查明问题。在此基础上开发了重复影像筛查工具，挖掘出理赔业务系统中重复使用的影像，从而发现舞弊、保险欺诈线索，能够提高审计及反欺诈的效率、效果，扩大风险识别途径，形成审计证据链，从而杜绝使用重复影像的方式制作虚假赔案，从一定程度上促进政策性农业保险合规经营。审计组利用影像数据筛查技术在被审计单位发现或多或少的重复影像的问题，成为审计的重要线索，通过深入调查发现多笔舞弊案例及内控漏洞，均对被审计单位提出风险提示、问责及整改建议。
（三）防风险、保效益，监督整改效果加强审计成果的应用
一是充分发挥内部审计作用。保险行业非常注重内部审计部门在防风险、保效益的作用，不断加强监督检查，加强成果运用，加强制度创新，加强文化建设，认真贯彻落实 “三个并重”指导思想，即在职能定位上，坚持查找问题、发现缺陷与完善制度流程并重。在继续发挥好查错纠弊功能的基础上，服务销售体系和运营管理平台建设，及时揭示制度设计、流程管控中的问题，为进一步完善经营管理模式和优化管控流程提供有效的信息咨询和决策参考。在工作方法上，坚持突出重点、专项治理与系统构建长效机制并重。在围绕重点、难点问题有针对性地部署实施监督检查项目的同时，注重依法合规体系和长效机制建设，通过全面系统地排查梳理风险，调动“三道防线”各司其职、各负其责，积极防范和化解经营管理中的系统性风险。在工作目标上，坚持监督检查、促进执行与服务发展并重。在抓好日常监督管理工作的同时，更加关注系统执行力建设，加强过程管控和跟踪监督，落实整改闭环管理机制，促进重大经营决策部署、关键管控政策方针在系统的贯彻落实，有效推动监督检查工作向现实生产力转化，促进保险行业又好又快发展。
二是持续强化问题督促整改。针对以往审计检查发现的问题纠正不力、屡查屡犯的情况，采取集中问责、分发到业务条线进行闭环管理，对有问题的单位逐个下达《审计检查发现问题风险提示函》，明确风险问题的严重性，提示被审计检查单位及时整改。并不定期进行后续审计检查，重点关注问题的整改情况。这种办法的实施,引起了被审计检查单位的高度重视，使绝大部分问题得到有效整改，巩固了审计检查的成果收到较好的效果。
三是着力提升审计成果运用。通过多方研究、实践，开发的利用基于影像数字签名的重复影像筛查工具等软件，探索出数据审计新路径，不但巩固了企业的“第三道防线”，同时并将技术及使用方法与被审计检查单位进行交流，把审计成果向业务前端扩展应用，将审计过程中挖掘舞弊线索的工具转化为被审计单位的管理工具，将事后的查错纠弊提前至事前防范，提高被审计单位的风险识别能力。如某审计中心帮助被审计单位以影像数据筛查工具为基础，进行二次开发，搭建重复影像事前检查系统，在业务系统前端上传影像时，进行影像数据数字签名的提取，并在已建立的数据库系统中对影像的数字签名进行筛查，如果发现重复影像立即进行前台操作提示，后台进行日志记录，并对审核人员报警。为了提高风险识别效率，根据预设好的特征值分别赋予不同的权重，由系统根据阀值自动判定是否要进入调查环节，提高第一道防线的风险识别能力，实现了审计增值服务，促进审计成果的应用，最终形成审计部门与被审计检查单位共赢。
四、完善体系建设将政策落到实处
近年来，保险行业不断巩固发展政策性农业保险业务，充分发挥商业保险公司的机构和业务优势，助力农业供给侧结构性改革，进一步扩大主粮作物覆盖面，提升对重要农产品、规模经营主体、产粮大县、贫困地区及贫困户的保障水平，确保惠农政策有效落地,服务保障国家粮食安全。同时，随着审计体制改革的不断深入，强化内控合规与风险防范，夯实健康发展基础，把合规经营和风险控制提升到效益的高度来认识，内部审计也逐渐由传统型审计向风险导向型审计转变，审计重点由原来的财务审计、经济责任审计向内部控制审计、效益审计转变，审计手段也由手工审计向信息系统审计转变，对防范经营风险成效显著。
深入挖掘数据资源，借助信息系统形成现场审计与非现场审计相结合的内控稽核制度，以降低运营风险，提升经营管理的水平，实现合规创造价值、创造效益。内部审计对政策性农业保险存在的问题进行合规性的审计检查和督促整改，将合规风险降到最低程度，规避经营风险，以确保政策性农业保险惠农政策战略、方针、目标的贯彻实施，确保惠农政策有效落地，帮助实现经营目标，促进业务发展。
政策性农业保险的合规经营有效避免了外部监管造成的处罚而带来的利润损失和声誉损失，也可以防止因为违规经营、违规操作而带来的经营风险与社会负面影响，同时也是间接的利润创造和直接的价值回归，真正为政策性农业保险业务高速、平稳、健康发展保驾护航，加快完善农业保险体系,促进惠农政策落到实处，更是内部审计部门自身价值的体现，同时为内部审计工作带来了更广阔的发展空间。
(作者单位中国人民财产保险股份有限公司沈阳监察稽核中心)