□马丽娟 王小韦
保险专业代理机构（下文称“保险专代”）是我国保险中介主体的重要组成部分，既要受到保险监管部门专业监管，也要受到工商行政管理部门的常规监管。所以，研究保险专代监管问题，只有同时研究保险监管政策和商事制度政策改革以及两项政策之间相互作用，才能准确分析保险专代监管的政策环境。
本文研究的问题，就是指近年来推动的商事制度改革政策和今年来推动的保险监管政策以及两项政策叠加下，保险专代监管问题。当前，研究此问题，有利于推动商事制度改革措施、保险监管改革措施在保险专代监管领域的落实，有利于规范保险专代经营行为，有利于维护保险消费者合法权益，有利于促进保险市场持续健康发展。
本文以公开的资料为研究素材，通过梳理近年来相关改革政策变迁、介绍保险专代经营模式，分析在新旧监管制度切换过程中，保险中介监管遇到的难题，提出意见和建议，给完善商事制度和保险监管制度提供参考。
叠加改革：开启监管衔接新思维
按照不同的标准，可以对保险专代监管划分为不同的监管时期，本文划分监管时期着眼于确定改革前后的变化。理论上讲，保险专代市场准入审批，可以实行“前置程序”和“后置程序”两种方式。“前置审批”程序，指申请人向保险监管部门申请《经营保险代理业务许可证》，凭《许可证》到工商行政管理部门办理《营业执照》，俗称“先证后照”；“后置审批”程序，指申请人向工商行政管理部门申请办理《营业执照》，凭《营业执照》向保险监管部门申请《经营保险代理业务许可证》，俗称“先照后证”。无论是“先证后照”，还是“先照后证”，都要求申请人在保险专代机构证照齐全的前提下，才能合法地从事代理保险业务行为。
在实行商事制度改革以前，按照《保险法》（1995版、2002版、2009版）规定，保险专代准入审批采取前置程序，实行“先证后照”。在改革以前申请人办理到《经营保险代理业务许可证》后，到工商行政管理部门会顺利领取《营业执照》。为了保障保险专代“证照衔接”，做了如下制度安排：
一是时效制度。按照《保险专业代理机构监管规定》（保监会令【2009】5号）规定，申请人取得许可证之日起90日内，无正当理由未向工商行政管理机关审理登记的，其许可证自动失效。
二是报告制度。按照《保险专业代理机构监管规定》（保监会令【2009】5号）规定，依法设立的保险专代机构，应当自领取营业执照之日起20日内，书面报告保险监管部门。
三是取缔制度。按照《保险法》（2009版）规定，对于擅自设立保险专代机构，或者未取得许可证从事保险代理业务的行为，由保险监管机构依法取缔，可以视情节没收违法所得、罚款直至移送司法机关追究刑事责任。
四是查处制度。先证后照制度下，擅自设立机构或者非法开展代理业务保险监管部门查处都有法可依。
实行商事制度改革以后，按照现行的《保险法》（2015版）规定，保险专代机构市场准入采取后置制度，实行“先照后证”。
与前置审批不同，一是取消了申请时效的限制，申请人取得营业执照后须取得经营保险代理业务许可证后，方可开展业务，但没有时限规定。二是取消了设立报告规定，申请人持营业执照申请办理许可证，不再需要向监管部门进行营业执照报告。三是维持了取缔规定。按照《保险法》（2015修订版）规定，对于擅自设立保险专代机构，或者未取得许可证从事保险代理业务的行为，由保险监管机构依法取缔，可以视情节采取没收违法所得、罚款等措施。四是查处规定与监管实际脱节。“先照后证”制度下，申请人在获取营业执照时机构主体便宣告成立，不存在擅自设立机构的情形，擅自设立机构的规定形同虚设。
困惑：阵痛还是新常态
实行商事制度改革以后，对于保险专代机构市场准入，申请人申领营业执照的过程中，工商行政部门审核的标准低于保险监管部门的标准，所以容易派生出一系列新问题，表现在“证照衔接”问题上出现“间隙”。
一是变更名称问题。办理工商登记过程中，申请人的确进行了名称预先核准；但是，按照《保险专业代理机构监管规定》，保险专代机构名称中，应当包含“保险代理”或者“保险销售”字样，且不得与现有的保险中介机构相同。在保险监管实务中，申请人营业执照记载的机构名称与现有的保险专业中介机构重名的现象时有发生，派生出变更名称的需要。
二是更换高管人员问题。申请人领取的营业执照中，已经确定了法定代表人，根据《公司法》，法定代表人必须由公司的董事长、执行董事或总经理担任。但是根据现行的保险监管相关规定，董事长、执行董事或总经理是公司高管，必须由监管部门进行资格核准。监管中常见法定代表人未通过监管部门核准的现象，派生出需要更换法定代表人的问题。
三是缩小经营范围问题。工商部门核准营业执照时，常常对于代理机构的经营范围设置宽泛，除代理保险业务的规定外，有时还包括卖商品、卖车等项目，而保险监管规定对于代理机构的经营范围是有严格限制的，不得经营保险监管部门规定以外的业务，派生出需要变更经营范围的规定。
四是追加注册资金问题。按照商事制度改革原则，申请设立公司倾向于注册资本金认缴制，《公司法》规定的企业注册资本缴纳形式也为认缴制，工商部门对外公布的企业章程模板也默认注册资本为认缴制。尽管《保险专业代理监管规定》明确保险专代机构仍旧实行实缴货币资本金，但是在实务中，很多机构到监管部门申请许可证时，才发现工商核准时资本金缴纳金额和形式都不符合保险监管规定，派生出需要变更或追加实缴货币资本金的问题。
从保险监管实务来看，不少申请人持有的《营业执照》都会存在上述一项或者多项问题。在上述问题中，相对而言，前三项问题比较容易完善，第四项追加注册资本金问题对申请人而言更为苛刻，有的申请人就此作罢空持一份《营业执照》，有的申请人会铤而走险，直接变相开展保险代理业务。
对策：合作共赢破解改革难题
一是信息共享，双向推送。提升信息化建设水平是首要应该解决的问题，保险监管部门和工商管理部门应该尽快实现信息的共享和双向推送，对于有特殊性要求的企业应该在工商核准前，将核准标准嵌套进工商登记系统，凡不符合保险监管要求的，工商核准一律不予通过。对于已经在工商部门登记注册的代理机构，工商部门应该第一时间将信息推送给保险监管部门。对于保险监管部门核准的代理机构信息，也应第一时间推送至工商部门，实现批设机构信息的实时更新共享和查询。
二是窗口指导，提前介入。工商部门应充分发挥窗口指导功能，在工商营业执照办理窗口、网站、微信公众号等渠道公告设立保险专业中介机构的条件和要求，以及保险专业中介机构取得营业执照后办理经营保险中介业务许可证的流程及相关规定，通过强化窗口指导，消除社会公众由于信息不对称导致的反复多次办证的问题。
三是建立机制，联合监管。在保险监管实务中，发现有申请人在仅办理营业执照而未办理《经营保险代理业务许可证》前提下，以保险专业代理公司的名义，开展建网站、搞宣传、招加盟商、收加盟费、卖商品送保险等活动，按照“谁主管，谁监管；谁审批，谁监管”的原则，代理保险行为的监管机关是保险监管部门，代理机构主体却是由工商部门批准的，对于同一机构来讲，监管真空和重复监管并存，建议保监会与工商总局加强部门协同，通过联合发文、建立合作备忘录、召开联席会议等形式，从顶层制度设计上理顺“先照后证”改革后证照衔接、信息共享、后续监管等关键性环节，形成全国上下一盘棋，降低各地保监局各自协调成本，在全国范围内执行统一的标准和尺度。
总体来看，无论是推进商事制度改革，还是保险监管部门实行“放开前端，管住后端”，都是立足于促进“双创”视野、促进市场活力，出现一些细节性的不适应也在所难免。只有通过保险监管部门和工商行政机关共同努力，才能消除保险专代机构市场准入监管中存在的“间隙”，促进保险专代机构发展壮大，促进保险中介市场规范、繁荣，促进经济社会和保险业持续健康发展。