□庹国柱
2017年1月23日，财政部发布了《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》，这是规范我国农业保险政府补贴政策的重要文件。笔者就文件中有关保险业务的主要内容谈了一些个人的理解，作了简单的评介，便于农业保险界和相关人员学习和理解文件要义，更好地执行这个重要文件，把农业保险做得更好更规范。
如同火车在铁轨上奔驰一样，我国农业保险是在保险费财政补贴轨道上前行的，农险制度不断改进，补贴目标不断明确，补贴政策不断完善，农业保险才能跑得越来越稳、越来越快。
春节前夕，财政部发布了《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》(以下简称《办法》)，这个在征求了各有关部门意见之后下发的重要文件，对先前有关农险保费补贴政策做了梳理、整合与完善。那么，这个文件都传达了什么重要精神，农险补贴政策都有些什么发展和变化，都依据哪些理论和实践，笔者不揣冒，在这里谈一些个人理解。
进一步明确了农险保费补贴政策的直接目的
我国政府虽然从2004年就提出了建立我国政策性农业保险制度的设想和要求，但直到2007年中央财政进行农业保险保险费的财政补贴试点开始，才真正进入了实质性制度创立和建设阶段。
中央财政对农业保险保险费实行补贴的初衷或者目的，主要包括三个方面或者层次：一是坚持“用机制理财，用制度管事”的基本理念，最大限度减少保费补贴相关各方的自由裁量权，切实发挥好财政资金的使用效益;二是坚持“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”的基本原则，逐步构建市场化农业生产风险分散机制，更好服务“三农”;三是坚持“中央保大宗、保成本，地方保特色、保产量”的基本要求，以建立多层次农业保险体系，满足多样化农业保险需求。”
在这个《办法》中，财政部特地将《农业保险条例》中所概括的农业保险的基本原则“政府引导，市场运作，自主自愿，协同推进”，也作为中央财政引导和支持各地农业保险的原则，而且逐条阐释了其含义，认为，政府引导，就是“财政部门通过保险费补贴等政策支持，鼓励和引导农户、农业生产经营组织投保农业保险，推动农业保险市场化发展，增强农业抗风险能力。”市场运作，就是“财政投入要与农业保险发展的市场规律相适应，以经办机构的商业化经营为依托，充分发挥市场机制作用，逐步构建市场化的农业生产风险保障体系。”自主自愿，就是“农户、农业生产经营组织、经办机构、地方财政部门等各方的参与都要坚持自主自愿，在符合国家规定的基础上，申请中央财政农业保险保险费补贴。”协同推进，就是“保险费补贴政策要与其他农村金融和支农惠农政策有机结合，财政、农业、林业、保险监管等有关单位积极协同配合，共同做好农业保险工作。”
这样详细地阐释，有助于各省财政部门和各参与经营的保险公司，以及投保农户全面和准确把握中央财政补贴的政策要义。
归纳和整合了迄今为止中央财政的具体补贴政策
此前，在农业保险的发展过程中，中央财政关于农业保险保险费的补贴政策，分散在几个不同的文件里，如今通过《办法》将这些具体政策归纳在一起。主要包括;
(一)中央财政和地方财政各族补贴范围主要是，中央财政补贴的保险标的是“关系国计民生和粮食、生态安全的主要大宗农产品，以及根据党中央、国务院有关文件精神确定的其他农产品”，而各省、自治区、直辖市、计划单列市(以下简称各地)可以“结合本地实际和财力状况，对符合农业产业政策、适应当地“三农”发展需求的农业保险给予一定的保险费补贴等政策支持。”
(二)具体补贴的门类分四块，即种植业，养殖业，林业和藏区品种、天然橡胶。一共有15类农林牧产品。《办法》还分类分地区规定了中央在这15类保险中承担的补贴比例。
(三)在上述补贴政策的基础上，中央财政对产粮大县三大粮食作物(小麦，水稻和玉米)保险进一步加大支持力度。并具体规定了中央的支持力度和在一般支持基础上增加的补贴比例。还特意强调，中央财政鼓励各地“财政部门结合实际，对不同险种、不同区域实施差异化的农业保险保险费补贴政策，加大对重要农产品、规模经营主体、产粮大县、贫困地区及贫困户的支持力度。”《办法》没说采取什么办法“鼓励”地方。不过，笔者根据先前的政策，估计中央会继续采取比较灵活的所谓“以奖代补”的方式来“鼓励”地方。
(四)在机制设计上，财政部还是坚持省级财政补贴与中央财政补贴联动，中央财政的补贴要在省级财政补贴的基础上才将“出手”。对省级财政补贴的比例有明确具体的要求，例如，省级补贴种植业保险产品不低于25%，养殖业保险产品不低于30%，公益林保险产品不低于40%，商品林保险产品不低于25%，藏区品种、天然橡胶保险的补贴不低于25%，等。
(五)此外，为了认真贯彻落实中央一号文件中关于“逐步减少或取消对产粮大县县级保费补贴”(2014年“一号文件”)的精神，《办法》专门对产量大县稻谷、小麦和玉米三大作物的保险的保费补贴作了具体规定。根据这些具体规定可以明显看出，中央财政对于产粮大县三大粮食作物的保险费补贴力度有较大的提高。
(六)《办法》也明确支持各省“结合实际，对不同险种、不同区域实施差异化的农业保险保险费补贴政策，加大对重要农产品、规模经营主体、产粮大县、贫困地区及贫困户的支持力度”。实行风险分区和费率分区，财政补贴要向规模经营主体、贫困地区和贫困户倾斜等意见，表明了中央财政支持农业保险的科学化、精细化经营和采取重点支持的政策取向。
对于与保费补贴相关的保险费率条款制度做出要求
保费补贴是基于保险费率，保费科学合理与否决定着保费补贴的合理和有效与否，所以《办法》第三章专门来说跟保险费率的有关的问题。文件制定者根据10年农业保险发展的经验，用了7个条款，对于费率精算、利润核算和展业、定损、理赔方面，做出了具体的要求和规定。主要包括四点：
第一，要合理确定政府补贴的险种的保险费率。
与美国加拿大的农业保险由政府定价的办法不同，我国由政府补贴保险费的农业保险险种，其费率都是由经营农业保险的机构厘定的，所以《办法》在这里强调《农业保险条例》中的有关规定，即对于“属于财政给予保险费补贴险种的保险条款和保险费率，经办机构应当在充分听取各地人民政府财政、农业、林业部门和农民代表意见的基础上拟订。”以保证其公平性与合理性。
第二，中央财政主要支持自然风险的保险，只提供“直接物化成本”保险的保费补贴。
《办法》强调，中央财政支持的农业保险，主要补贴以灾害和意外事故为保险责任，以农林牧简单再生产所需要的“直接物化成本”为保障水平限度的保险产品。对于产量保险，价格保险和各种天气指数保险，“可由地方财政部门给予一定比例补贴”。
《办法》还详细界定了种植、养殖和林业生产的保险保障都包括什么内容，例如，种植业的保险保障水平原则上是“保险标的生长期内所发生的直接物化成本，包括种子、化肥、农药、灌溉、机耕和地膜等成本。”养殖业提供的保障“原则上为保险标的的生理价值，包括购买价格和饲养成本”。而森林保险原则上保障的是“林木损失后的再植成本，包括灾害木清理、整地、种苗处理与施肥、挖坑、栽植、抚育管理到树木成活所需的一次性总费用”。
当然，对于超过上述“直接物化成本”的保额相应的保险费部分，是由地方政府根据自己的实际情况“提供一定的补贴，或由投保人承担”。就是说，对于超出“直接物化成本”的那一块，中央财政不承担保费补贴责任。说明中央财政可能对高保障可能带来的财政压力和赔付风险尚心存疑虑。
第三，要逐步建立农业保险费率调整机制，合理确定费率水平。
农业保险费率的科学性与合理性，在这10年中一直受到某些质疑，于是在2014年产生了财政部《关于农业保险大灾风险准备金管理办法》，要求其将超过产险行业平均承保利润率（即“1—综合成本率”）的那部分承保利润，放进“利润准备金”，而不能进入公司的利润也不能转增资本。在现今这个《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》中，进一步要求，无论综合财产保险公司还是专业农业保险公司，每年农业保险经营的“承保利润率”超过财产保险行业（或业务）的平均承保利润率，其保险费率就应该适当降低。而且规定省级财政部门要依法予以监督。
第四，对保险赔付做出了限制性规定，特别是首次规定可以实行“无赔款优待”。
《办法》重申了2015年《中国保监会财政部农业部关于进一步完善中央财政保费补贴型农业保险产品条款拟订工作的通知》中的规定，对于政府补贴的农业保险险种“不得设置绝对免赔，科学合理的设置相对免赔”。这个规定体现的是在低保障水平条件下对投保农户利益的保护。
为了进一步保护投保农户的利益，这里吸收了商业保险行业的通行做法，那就是实行“无赔款优待”。《办法》规定，今年如果无赔款，次年“在下一保险期限内给予一定保险费减免优惠”。这项对保险行业很普通的规定，对农险来说却是很新颖的政策。
当然，根据对《办法》第十五条第二款的理解，农业保险保费是由多家承担的，那么费率减低的优惠也要各方同比例受惠。这虽然合理，但操作起来恐怕有一定的难度。此前，在四川曾经试验过类似的无赔款优待的政策，只不过，当时四川在无赔款的次年只优惠投保农户，他们可以免于缴纳自己要承担的那20%的保险费。
对经办农业保险的机构及其选拔提出了条件和要求
对于政府给予财政补贴的农业保险项目，最初的《农业保险条例》是设有准入门槛的，其第十七条就规定了农业保险经营市场准入的六个条件。后来国务院取消了农险经营的准入限制，《农业保险条例》对这一条也进行了修改，保险监管部门不再审批资格，只要经办机构符合保险监管部门制定的条件即可。实事求是地说，农业保险还是有它的特殊性，并不是随便哪家财产保险公司都可以来经营的。不过，由于我国幅员辽阔，各地农业生产和保险服务水平差异较大，监管部门迄今为止还在不断征求意见和修改完善，尚没有出台明确的约束条件。财政部根据这10年的农业保险实践，在这个《办法》里，对农业保险经营机构，从四个方面做出了原则性的要求和限制，算是先设了一道闸门。
第一，规定了补贴险种的经办机构需要满足六个条件。
在经营资质方面，要求“符合保险监督管理部门规定的农业保险业务经营条件，具有经保险监管部门备案或审批的保险产品；专业能力方面，要求”具备专门的农业保险技术人才、内设机构及业务管理经验，能够做好条款设计、费率厘定、承保展业、查勘定损、赔偿处理等相关工作；机构网络方面，要求“在拟开展补贴险种业务的县级区域具有分支机构，在农村基层具有服务站点，能够深入农村基层提供服务”；风险管控方面，要求“具备与其业务相适应的资本实力、完善的内控制度、稳健的风险应对方案和再保险安排”；信息管理方面，要求“信息系统完善，能够实现农业保险与其他保险业务分开管理，单独核算损益，满足信息统计报送需求”；以及“国家及各地规定的其他条件”。这些条件的规定，初步解决了监管部门的一些棘手问题，使对于这方面的监管有了新的依据。
第二，规定了各省选拔农险经办机构的原则和要求。
《办法》规定，选拔农业保险经办机构的主要责任在“省级财政部门或省级相关部门”，要由其“根据相关规定，建立健全补贴险种经办机构评选、考核等相关制度，按照公平、公正、公开和优胜劣汰的原则，通过招标等方式确定符合条件的经办机构”。这一条非常重要，省级统一招标有利于在更广的区域内统筹考虑风险分散、服务能力等要素，避免部分基层政府单纯的以费率或手续费高低来选择经办机构。
而且提出，在“招标时要考虑保持一定期限内县域经办机构的稳定，引导经办机构加大投入，提高服务水平。”这就意味着一县最好只选择一家保险经营机构，而且一旦确定在某县经营，要保持其经营稳定性。这样，既有利于经营机构的长远考虑和服务网络建设投入，积累经营经验和数据，也避免投入资源的浪费，还能防止基层部门通过频繁招标来“寻租”的可能。
第三，要求经办机构增强社会责任感，提高服务水平与质量。
近几年，随着农险业务的快速扩张和经办主体的增多，出现了一些违规违法案件，包括，骗保、骗赔和套取财政补贴等问题，反映出有的基层部门、保险经营机构或者员工，对农业保险经营的意义认识不到位，不能很好处理公司的经济效益和社会效益的关系，缺乏社会责任感。所以，《办法》特地强调这一点是非常必要的。
与此同时，《办法》对于加强农业保险产品与服务创新，合理拟定保险方案，改善承保工作，满足日益增长的“三农”保险需求；发挥网络、人才、管理、服务等专业优势，迅速及时做好灾后查勘、定损、理赔工作；加强宣传公示，促进农户了解保险费补贴政策、保险条款及工作进展等情况；以及强化风险管控，预防为主、防赔结合，协助做好防灾防损工作，通过再保险等有效分散风险，认真贯彻《农业保险大灾风险准备金管理办法》（财金〔2013〕129号）的规定，及时、足额计提农业保险大灾风险准备金，逐年滚存，逐步建立应对农业大灾风险的长效机制，等，都做出了具体要求。
笔者认为，把这些方面做好了，农业保险的稳健经营有了保障，其经营效果和效率才可能真正发挥出来，财政一年一年花这么多的钱来补贴农业保险的保险费也才不冤枉。
第四，再次强调不许向专业中介机构支付佣金。
鉴于有的省曾经允许中介机构控制和分配市场资源并收取高额中介费，扭曲农业保险市场的教训，保监会曾于2013年下发《关于进一步加强农业保险业务监管规范农业保险市场秩序的紧急通知》中，“严禁从享受中央财政保费补贴的农业保险保费中提取手续费或佣金”。在《办法》中，财政部进一步规定，“除农户委托外，地方财政部门不得引入中介机构，为农户与经办机构办理中央财政补贴险种合同签订等有关事宜。中央财政补贴险种的保险费，不得用于向中介机构支付手续费或佣金”。
根据理解，这一条规定针对的是专业中介机构。经办农业保险的机构在乡、村所选择和与之合作的有关部门（例如，农业技术和经营管理服务机构，农业生产经营组织、乡镇林业工作机构、村民委员会等组织等）和“协保员”，他们所做的是农业保险展业和定损理赔代理业务工作，对他们支付的工作费用是正当合理的，也是《农业保险条例》所允许的，不会受此条限制。因为对于目前广大的“散户”来说，没有这些兼业代理机构和“协保员”，展业、定损理赔还是有一定困难的。
围绕保费补贴做好从承保到理赔的过程管理
虽然财政补贴保险费只是承保中的一部分内容，但政府出钱是要想达到其政策目标的。而目标的达成仅仅管住前端是不够的，保险运行的中段和后端也需要加强管理。因此，《办法》第四章用了六条的篇幅规范农业保险的“保障措施”。
第一，组织动员的保障。
主要规定，制定切实可行的保险费补贴方案，加强防灾减损工作，防范逆向选择与道德风险，坚持尊重农户意愿与提高组织程度相结合，采取多种形式组织农户投保。
第二，展业承保的保障。
对于展业承保环节，《办法》规定，“经办机构应当在订立补贴险种合同时，制订投保清单，详细列明投保农户的投保信息，并由投保农户或其授权的直系亲属签字确认。”
“经办机构应当在确认收到农户、农业生产经营组织自缴保险费后，方可出具保险单，保险单或保险凭证应发放到户。经办机构应按规定在显著位置，或通过互联网、短信、微信等方式，将惠农政策、承保情况、理赔结果、服务标准和监管要求进行公示，做到公开透明。”也就是监管部门一直强调的“承保到户”和“承保公开”。
第三，定损理赔的保障。
在定损、理赔环节，《办法》规定要进一步规范查勘、定损和理赔工作。提高赔付时效。并具体规定了赔款支付途径和方法，这就是“原则上应当通过财政补贴“一卡通”、银行转账等非现金方式，直接将保险赔款支付给农户。如果农户没有财政补贴“一卡通”和银行账户，经办机构应当采取适当方式确保将赔偿保险金直接赔付到户”。这样规定的目的就是要染遭灾受损的投保农户即时和准确获得理赔款，不会因过多中间环节而“漏损”，使其利益受到侵害。
据笔者了解，上述承保理赔新规与监管部门正在制定的新的承保理赔管理办法是一致的，体现出各部门根据实情更加灵活机动地在调整相关规范。
财政部门将进一步加强绩效评价和监督检查
政府拿出公共财政经费来支持农业保险的发展，是要得到良好的效果，实现财政支持的直接目标和政府需要达到的更广泛的农业政策目标。为此，《办法》专门就财政补贴的效果评价和执行补贴政策过程中的监督和检查，做出了明确规定。
(一)逐步建立财政补贴农业保险保费的绩效评价制度。
《办法》强调，保费补贴的绩效评价由省级财政部门按照中央对地方专项转移支付绩效评价有关规定进行，要逐步建立这种评价制度，“并探索将其与完善农业保险政策、评选保险经办机构等有机结合。”
根据财政部前几年财政补贴农业保险保险费绩效评价试点项目的经验，在《办法》中提出了农业保险保险费补贴主要绩效评价指标，认为这些指标“原则上应当涵盖政府部门（预算单位）、经办机构、综合效益等”。“各单位可结合实际，对相关指标赋予一定的权重或分值，或增加适应本地实际的其他指标，合理确定农业保险保险费补贴绩效评价结果。”
（二）加强检查监督防止在农业保险中的违法犯罪。
在近几年的农业保险检查中，查处了一些骗取农业保险保险费补贴的违规违法问题。不仅涉及经办机构、投保农户，也涉及到各级财政部门，《办法》里特别列出了以下几类违法犯罪问题：“虚构或者虚增保险标的，或者以同一保险标的进行多次投保”“通过虚假理赔、虚列费用、虚假退保或者截留、代领或挪用赔款、挪用经营费用等方式，冲销投保农户缴纳保险费或者财政补贴资金”。
《办法》规定，“财政部将按照“双随机、一公开”等要求，定期或不定期对农业保险保险费补贴工作进行监督检查”，“对于地方财政部门、经办机构以任何方式骗取保险费补贴资金的，财政部及专员办将责令其改正并追回相应保险费补贴资金，视情况暂停其中央财政农业保险保险费补贴资格等，专员办可向财政部提出暂停补贴资金的建议。”
上面提到的违规违法问题，有的也与各级财政部门审核，分配和拨付资金过程中的责任不落实和管理不规范有关。因此《办法》强调，“各级财政、专员办及其工作人员在农业保险保险费补贴专项资金审核工作中，存在报送虚假材料、违反规定分配资金、向不符合条件的单位分配资金或者擅自超出规定的范围或者标准分配或使用专项资金，以及滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违法违纪行为的，按照《预算法》《公务员法》《行政监察法》《财政违法行为处罚处分条例》等国家有关规定追究相应责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。”
以往监管机构对违法违规问题的查处仅限于保险机构，难以完全覆盖整个农业保险环节，上述规定补全了监管空白，对于各级政府部门是一个严肃的约束和警示，对防止和查处农险中的违规违法犯罪，有重要的立法和执法意义。
做好财政补贴资金的预算管理的要求
财政补贴农业保险保险费资金的预算管理也是该《办法》的重要内容，包括各级财政编制农业保险保险费补贴预算的原则，流程，时间要求等，这里就不一一解读了。
总体看来，这个吸收10年实践经验出台的《办法》，不少政策在完善的基础上有所发展，从规章规定的角度来说，思路是比较明确和清晰的，内容是比较细致和严谨的，因而实践性和可操作性都比较强。对农业保险的发展将起到重要的规范和推动作用。当然，从我们研究者的角度来看，似乎还有些意犹未尽，如果《办法》能站得更高一点，某些方面更具前瞻性一些就更好了。当然这可能就有些苛求了。