坚决维护农民利益才能保证农险健康发展
——评《关于进一步完善中央财政保费补贴型农业保险产品条款拟订工作的通知》 发布时间：2015-03-10 10:40:08 作者：庹国柱 来源：中国保险报·中保网
中共中央国务院发布的2015年“一号文件”，在前11个“一号文件”基础上，第12次对农业保险的发展提出一系列重要政策指导意见。中国保监会、财政部和农业部三部门，雷厉风行，快马加鞭，立即根据这些不同寻常的政策指导意见，研究落实举措，赶在春季展业开始之前，就及时发出了《关于进一步完善中央财政保费补贴型农业保险产品条款拟订工作的通知》(以下简称《通知》)。其动作之快，力度之大，前所未有。令农业保险业界为之振奋，倍受鼓舞。
《通知》虽然仅仅是一个规范性文件，但是由保监会、财政部和农业部三部门联合发布，不同寻常，足见其针对性之强，对于农业保险发展之重要，更令人高兴的是，该文件没有闲言碎语，没有官腔套话，开门见山，拿老百姓的语言说，条条都是“干货”“硬菜”，一针见血地指出了当前农业保险条款拟定中的一些要害问题，提出了解决问题的具体方案和不容回避也不容讨价还价的执行意见。这个短短13条的《通知》都有些什么值得点赞的亮点呢?以笔者之见：
第一，抓住条款做文章算是牵到了当前农业保险问题的“牛鼻子”。
做保险“玩”的就是保险合同，条款是保险合同最重要的组成部分之一。而农业保险比较特殊，尤其是那些有“中央财政保费补贴型农业保险产品”，因为涉及到公共财政资金的使用，涉及到政府部门的参与，更涉及到参加保险的广大农民的利益，合同条款一直是保监会监管的重点。但是因为参与经营这类被大家叫做“政策性农业保险”的业务经营主体多，产品都是各家公司设计的，无论是经营实践还是监管实践都很有限，实践中反映出来的许多问题都源于条款内容的拟定，有的问题还比较突出，各地参加保险的农户意见也比较集中。此次三部门在研究落实中央“一号文件”提出的政策意见时，联系实际，集中在“条款”上做文章，就抓住了要害，牵住了“牛鼻子”，解决农业保险经营中问题，就有了得劲的“抓手”。
第二，首次明确提出了拟定农业保险条款的三原则。
对于一般商业保险的条款拟定，有比较完备的《保险法》为依据，也有其原则的规定和良好行业惯例。但对于有“政府财政补贴”特殊的农业保险而言，需要制定一些特殊的原则。在这个《通知》中，将原则归纳为三条，即“(一)依法合规、公开公正、公平合理”;“(二)要素完备、通俗易懂、表述严谨”;“(三)不侵害农民合法权益、不妨碍市场公平竞争、不影响行业健康发展。”
这三条看起来并不复杂，也不难理解，似乎平淡无奇。但是这都是有极强的针对性的。例如，第一个原则，就是针对有公司的条款，不那么合法合规，也没有做到 “三公”，经常把农民“忽悠”了。还有，我们为了照顾农民对农业保险的理解和认知水平，常常强调条款的“通俗化”，但是遇到一些争议时才发现，有的条款通俗性有余，严谨性不足，增加了发生合同纠纷的问题。还有的合同“要素”不齐全，与《保险法》中的基本要求不符。第三个原则则是不少地方多家经营主体和中介在农业保险市场竞争中，搞寻租，玩猫腻，使好端端的农业保险市场规则走了形，甚至揣着明白装糊涂，把明知不对的东西也塞进保险合同。凡此种种，不仅坏了保险市场的规矩，更重要的是损害了被保险农户的利益。
《通知》还规定，对于拟定的条款，应当“充分听取省、自治区、直辖市人民政府财政、农业、保险监管部门和农民代表意见”，这其实也是贯彻第一个原则，即“合法合规、公开公正、公平合理”原则的重要保证。
第三，第一次由政府出面统一规定农业保险的保险责任和进一步明确保险保障水平。
在近几年的“中央财政补贴保费型”农业保险的实践中，保险责任和保障水平问题一直是广受关注也是广受诟病的问题。由于有的地区有的公司保险条款中不保旱灾、病虫草害等风险责任，使那些因为旱灾、病虫草害而遭受减产损失的农户得不到赔偿，每每引起强烈不满和纠纷。对于“有政府财政支持”的农业保险而言，其他国家的条款都将几乎所有的旱涝风雹冻等重要自然风险和意外事故列入保险责任，他们推展的农业保险就叫做“一切险保险”或“多风险保险”。对于旱灾、洪水、病虫草灾害风险，没有不保的。还有的国家近些年来甚至将风险责任扩大到被商业保险一直认为是不可保风险的“价格”这类市场风险上，其重要原因是这类农业保险已经不单纯是“商业保险活动”而是政府的“农业保护和发展政策”。主要不是考虑市场因素而是政策因素。
而我们有的地方和公司强调旱灾不可保、病虫草害不可保，主要是从商业性业务所强调的“系统性风险”“道德风险”等角度考虑，从保险公司的承受能力考虑。较少考虑中央政府和农民对于举办和参与农业保险的目标和意愿。《通知》这次汲取这些教训和其他国家的有益经验，对保险责任作出统一规定，将主要的自然灾害都包括进去，替农民做了这个主，免得让那些不知情的投保农民，遭了灾受了损却得不到赔偿。既毁了农业保险的名声，也毁了政府和保险公司的信誉。
提高保险保障水平问题现在投保农民中呼声很高。目前大部分省市自治区的农业保险险种，强调的是“保成本”，保险金额定的很低，农作物保险的保险金额一般只有直接物化成本的70%左右，更保不了地租成本和劳动力成本。能繁母猪、奶牛保险大部分地区的保险金额也不过家畜市场价格的一半。
笔者访问过某地一位种了1000多亩水稻的农民，他说他一亩田租地成本900元(有的省是500元)，种子农药化肥和雇佣劳动力等成本投入600元，加起来完全成本要1500元，正常年份的亩收入1800元，可是当地保险金额不到500元，只相当全部生产成本的25%。也覆盖不了直接物化成本。这样的保险就“没得意思”了，在一定意义上也与农业保险的目标相背离。
《通知》虽然只是提出“保险金额应覆盖直接物化成本或饲养成本”，种植业不包括活劳动和租地费用这部分成本，养殖业应该可以覆盖活劳动成本。但是以往的保障水平普遍只能覆盖60-70%的“直接物化成本”，现在的保险保障水平可以提高到全部的“直接物化成本”，就是说可以适当提高保障水平。《通知》还“鼓励各公司开发满足农业生产者特别是新型农业生产经营主体风险需求的多层次、高保障的保险产品。”当然这需要“鼓励各级地方政府提供保费补贴。”不然的话， “高保障”的产品开发出来也卖不出去。
第四，在理赔环节设置了多盏“红灯”，坚决为投保农民主持公道。
农民买农业保险，图的就是遭灾受损时能从保险公司得到补偿。但是，有的保险人在理赔环节做文章，通过不公平条款算计农民，使有些农户的利益常常受到损害。《通知》针对实践中发现的问题，再次强调和重申了各项要求,并作出严格规定。例如，第5条对于免赔就设定了红线“种植业保险及能繁母猪、生猪、奶牛等按头(只)保险的大牲畜保险条款中不得设置绝对免赔。同时，要依据不同品种的风险状况及民政、农业部门的相关规定，科学合理地设置相对免赔。”可能有的人不大明白，免赔是商业保险普遍采用的防止投保一方道德风险的重要措施之一，为何在农业保险中就严格禁止或限制。笔者认为这也是根据农业保险的特点做出的规定。
目前我国的农业保险，考虑到公共财政和农户的保费负担能力，也考虑到道德风险防范的难度，保障水平一般很低，如前所述只有平均收入的30%甚至更低。如果再要设置“绝对免赔额”，遭灾受损的被保险农户就得不到多少赔款了。而且在这么低的保障水平下，即使农民想骗保，有多大意义呢。所以，笔者觉得只有对那些提供的保障水平比较高的种田大户，也许才可以通过单独的合同条款来设定绝对免赔约定，以便约束投保人和被保险人。这大概就是文件中说的“合同另有约定”的例外。
这个《通知》，有两条是专门规定赔偿标准的。一条是讲“种植业保险条款应根据农作物生长期间物化成本分布比例，科学合理设定不同生长期的赔偿标准。原则上，当发生全部损失时，三大口粮作物苗期赔偿标准不得低于保险金额的40%。”因为农作物在整个生长期的成本投入是逐步增加的，其价值也是不断增长的，区分不同生长阶段的理赔标准没有错，但农作物保险在“低保额”条件下，过低的阶段性保险金额也跟设置“绝对免赔”额一样，作物苗期如果出险，只赔 10%，20%的保险金额，同样会使农业保险变得没有意义。要求对作物全损的标准作出明确规定，也是为了使理赔更加透明，特别是那些对于只在全损条件下才能获得赔偿的合同而言，就更加显得重要。
第五，坚决杜绝保险队伍中的个别人利用条款的漏洞违法犯罪。
媒体曾经披露，有个别农业保险的理赔人员利用条款中的漏洞，与不法商贩相勾结，将理赔病死猪的信息卖给他们，让犯罪分子有缝可钻。保险公司的理赔人员或者协保员赚了一点黑心钱，却贻害了不少猪肉消费者。这种问题的社会影响极其恶劣。所以，《通知》强调“养殖业保险条款应将病死畜禽无害化处理作为保险理赔的前提条件，不能确认无害化处理的，保险公司不予赔偿。”这样首先从条款上堵塞了理赔中可能存在的这类漏洞。
第六，严肃重申“条款中不得有封顶赔付、平均赔付、协议赔付等约定”。
封顶赔付、平均赔付和协议赔付的问题已经不是新问题，这似乎是农业保险中的顽疾，保监会已经不止一次加以禁止。2013年在《中国保监会关于进一步加强农业保险业务监管规范农业保险市场秩序的紧急通知》中就明令禁止。笔者也不止一次写文章从理论和实践上讨论分析这种规定的必要性和合理性。但是仍有公司在条款中变着法子给赔付两倍甚至一倍封顶。有的公司感觉到赔付压力大的时候，甚至让政府来决定赔多少，通过与“好心”的政府官员们“协议”，尽可能地压低给投保农民的赔款。当然，也有的地方政府在赔付率低的年份，逼着保险公司多赔的现象，把保险赔偿当成了可以任意讨价还价的自由市场，而非合同行为。那些服务网络不健全专业人员不足的公司，把定损理赔的“皮球”扔给当地政府或者代理机构，为了省事或所谓的"维稳”就来个“赔款均等”，这种不规范的理赔，表面上看是方法问题，实质上是没有解决为何要来做农业保险和按照什么规则做农业保险的问题，是真为“三农”服务，还是假为“三农”服务的问题。
上面这些重要和突出的“条款问题”，大部分是政策性农业保险或者政府补贴保费的农业保险的特有问题。在商业保险的语境下，上面有些问题不是什么问题，或者不存在问题，也不需要监管部门作出专门规定，例如，保险公司对承保风险的选择是商业保险公司的权利，他可以保旱灾风险，保雹灾风险，也可以不保这些风险，保险人可以自由决定设定绝对免赔还是相对免赔，免赔率免赔额自己定，只要消费者买账就行，保险金额也不必拘泥与“直接物化成本”，也可以设定更高的甚至接近实际产量的保障水平，在足额或者接近足额承保条件下，也不会有“残值”不能归保险人的监管规定问题，等等。问题是现在我们绝大部分农业保险业务都是政策性业务，由政府大比例的保费补贴，基本上是政府为农民购买农业保险服务，而且这种作为农业保护和发展政策的农业保险需要的是最广泛的保险保障，只有这样才能达到政府的目标。而且这种保险限于政府、农民的支付能力，也充分考虑到保险公司的偿付能力，把保险金额定的很低，多数产品定在保险标的预期市场价值的 50%以下，严重的不足额承保，就必须要求保险人按照这里的规定而不是商业保险的一般规则或惯例来拟定条款，并严格执行条款。不然我们就背离了政策性农业保险制度建立的初衷。
现在想做农业保险的公司不少，但有的公司并没有打算下功夫在“规范”方面做农业保险的文章，这样的公司越多，中国的农业保险越没有希望。中国的农业保险发展前景很广阔，但需要从一个一个条款做起，从一张一张保单做起，这些基本功做扎实了，我们才会赢得广大的农户，获得更踊跃的参与，也才能赢得政府的信任，政府才愿意投钱，才愿意买单。
中共中央国务院发布的2015年“一号文件”，在前11个“一号文件”基础上，第12次对农业保险的发展提出一系列重要政策指导意见。中国保监会、财政部和农业部三部门，雷厉风行，快马加鞭，立即根据这些不同寻常的政策指导意见，研究落实举措，赶在春季展业开始之前，就及时发出了《关于进一步完善中央财政保费补贴型农业保险产品条款拟订工作的通知》(以下简称《通知》)。其动作之快，力度之大，前所未有。令农业保险业界为之振奋，倍受鼓舞。
《通知》虽然仅仅是一个规范性文件，但是由保监会、财政部和农业部三部门联合发布，不同寻常，足见其针对性之强，对于农业保险发展之重要，更令人高兴的是，该文件没有闲言碎语，没有官腔套话，开门见山，拿老百姓的语言说，条条都是“干货”“硬菜”，一针见血地指出了当前农业保险条款拟定中的一些要害问题，提出了解决问题的具体方案和不容回避也不容讨价还价的执行意见。这个短短13条的《通知》都有些什么值得点赞的亮点呢?以笔者之见：
第一，抓住条款做文章算是牵到了当前农业保险问题的“牛鼻子”。
做保险“玩”的就是保险合同，条款是保险合同最重要的组成部分之一。而农业保险比较特殊，尤其是那些有“中央财政保费补贴型农业保险产品”，因为涉及到公共财政资金的使用，涉及到政府部门的参与，更涉及到参加保险的广大农民的利益，合同条款一直是保监会监管的重点。但是因为参与经营这类被大家叫做“政策性农业保险”的业务经营主体多，产品都是各家公司设计的，无论是经营实践还是监管实践都很有限，实践中反映出来的许多问题都源于条款内容的拟定，有的问题还比较突出，各地参加保险的农户意见也比较集中。此次三部门在研究落实中央“一号文件”提出的政策意见时，联系实际，集中在“条款”上做文章，就抓住了要害，牵住了“牛鼻子”，解决农业保险经营中问题，就有了得劲的“抓手”。
第二，首次明确提出了拟定农业保险条款的三原则。
对于一般商业保险的条款拟定，有比较完备的《保险法》为依据，也有其原则的规定和良好行业惯例。但对于有“政府财政补贴”特殊的农业保险而言，需要制定一些特殊的原则。在这个《通知》中，将原则归纳为三条，即“(一)依法合规、公开公正、公平合理”;“(二)要素完备、通俗易懂、表述严谨”;“(三)不侵害农民合法权益、不妨碍市场公平竞争、不影响行业健康发展。”
这三条看起来并不复杂，也不难理解，似乎平淡无奇。但是这都是有极强的针对性的。例如，第一个原则，就是针对有公司的条款，不那么合法合规，也没有做到 “三公”，经常把农民“忽悠”了。还有，我们为了照顾农民对农业保险的理解和认知水平，常常强调条款的“通俗化”，但是遇到一些争议时才发现，有的条款通俗性有余，严谨性不足，增加了发生合同纠纷的问题。还有的合同“要素”不齐全，与《保险法》中的基本要求不符。第三个原则则是不少地方多家经营主体和中介在农业保险市场竞争中，搞寻租，玩猫腻，使好端端的农业保险市场规则走了形，甚至揣着明白装糊涂，把明知不对的东西也塞进保险合同。凡此种种，不仅坏了保险市场的规矩，更重要的是损害了被保险农户的利益。
《通知》还规定，对于拟定的条款，应当“充分听取省、自治区、直辖市人民政府财政、农业、保险监管部门和农民代表意见”，这其实也是贯彻第一个原则，即“合法合规、公开公正、公平合理”原则的重要保证。
第三，第一次由政府出面统一规定农业保险的保险责任和进一步明确保险保障水平。
在近几年的“中央财政补贴保费型”农业保险的实践中，保险责任和保障水平问题一直是广受关注也是广受诟病的问题。由于有的地区有的公司保险条款中不保旱灾、病虫草害等风险责任，使那些因为旱灾、病虫草害而遭受减产损失的农户得不到赔偿，每每引起强烈不满和纠纷。对于“有政府财政支持”的农业保险而言，其他国家的条款都将几乎所有的旱涝风雹冻等重要自然风险和意外事故列入保险责任，他们推展的农业保险就叫做“一切险保险”或“多风险保险”。对于旱灾、洪水、病虫草灾害风险，没有不保的。还有的国家近些年来甚至将风险责任扩大到被商业保险一直认为是不可保风险的“价格”这类市场风险上，其重要原因是这类农业保险已经不单纯是“商业保险活动”而是政府的“农业保护和发展政策”。主要不是考虑市场因素而是政策因素。
而我们有的地方和公司强调旱灾不可保、病虫草害不可保，主要是从商业性业务所强调的“系统性风险”“道德风险”等角度考虑，从保险公司的承受能力考虑。较少考虑中央政府和农民对于举办和参与农业保险的目标和意愿。《通知》这次汲取这些教训和其他国家的有益经验，对保险责任作出统一规定，将主要的自然灾害都包括进去，替农民做了这个主，免得让那些不知情的投保农民，遭了灾受了损却得不到赔偿。既毁了农业保险的名声，也毁了政府和保险公司的信誉。
提高保险保障水平问题现在投保农民中呼声很高。目前大部分省市自治区的农业保险险种，强调的是“保成本”，保险金额定的很低，农作物保险的保险金额一般只有直接物化成本的70%左右，更保不了地租成本和劳动力成本。能繁母猪、奶牛保险大部分地区的保险金额也不过家畜市场价格的一半。
笔者访问过某地一位种了1000多亩水稻的农民，他说他一亩田租地成本900元(有的省是500元)，种子农药化肥和雇佣劳动力等成本投入600元，加起来完全成本要1500元，正常年份的亩收入1800元，可是当地保险金额不到500元，只相当全部生产成本的25%。也覆盖不了直接物化成本。这样的保险就“没得意思”了，在一定意义上也与农业保险的目标相背离。
《通知》虽然只是提出“保险金额应覆盖直接物化成本或饲养成本”，种植业不包括活劳动和租地费用这部分成本，养殖业应该可以覆盖活劳动成本。但是以往的保障水平普遍只能覆盖60-70%的“直接物化成本”，现在的保险保障水平可以提高到全部的“直接物化成本”，就是说可以适当提高保障水平。《通知》还“鼓励各公司开发满足农业生产者特别是新型农业生产经营主体风险需求的多层次、高保障的保险产品。”当然这需要“鼓励各级地方政府提供保费补贴。”不然的话， “高保障”的产品开发出来也卖不出去。
第四，在理赔环节设置了多盏“红灯”，坚决为投保农民主持公道。
农民买农业保险，图的就是遭灾受损时能从保险公司得到补偿。但是，有的保险人在理赔环节做文章，通过不公平条款算计农民，使有些农户的利益常常受到损害。《通知》针对实践中发现的问题，再次强调和重申了各项要求,并作出严格规定。例如，第5条对于免赔就设定了红线“种植业保险及能繁母猪、生猪、奶牛等按头(只)保险的大牲畜保险条款中不得设置绝对免赔。同时，要依据不同品种的风险状况及民政、农业部门的相关规定，科学合理地设置相对免赔。”可能有的人不大明白，免赔是商业保险普遍采用的防止投保一方道德风险的重要措施之一，为何在农业保险中就严格禁止或限制。笔者认为这也是根据农业保险的特点做出的规定。
目前我国的农业保险，考虑到公共财政和农户的保费负担能力，也考虑到道德风险防范的难度，保障水平一般很低，如前所述只有平均收入的30%甚至更低。如果再要设置“绝对免赔额”，遭灾受损的被保险农户就得不到多少赔款了。而且在这么低的保障水平下，即使农民想骗保，有多大意义呢。所以，笔者觉得只有对那些提供的保障水平比较高的种田大户，也许才可以通过单独的合同条款来设定绝对免赔约定，以便约束投保人和被保险人。这大概就是文件中说的“合同另有约定”的例外。
这个《通知》，有两条是专门规定赔偿标准的。一条是讲“种植业保险条款应根据农作物生长期间物化成本分布比例，科学合理设定不同生长期的赔偿标准。原则上，当发生全部损失时，三大口粮作物苗期赔偿标准不得低于保险金额的40%。”因为农作物在整个生长期的成本投入是逐步增加的，其价值也是不断增长的，区分不同生长阶段的理赔标准没有错，但农作物保险在“低保额”条件下，过低的阶段性保险金额也跟设置“绝对免赔”额一样，作物苗期如果出险，只赔 10%，20%的保险金额，同样会使农业保险变得没有意义。要求对作物全损的标准作出明确规定，也是为了使理赔更加透明，特别是那些对于只在全损条件下才能获得赔偿的合同而言，就更加显得重要。
第五，坚决杜绝保险队伍中的个别人利用条款的漏洞违法犯罪。
媒体曾经披露，有个别农业保险的理赔人员利用条款中的漏洞，与不法商贩相勾结，将理赔病死猪的信息卖给他们，让犯罪分子有缝可钻。保险公司的理赔人员或者协保员赚了一点黑心钱，却贻害了不少猪肉消费者。这种问题的社会影响极其恶劣。所以，《通知》强调“养殖业保险条款应将病死畜禽无害化处理作为保险理赔的前提条件，不能确认无害化处理的，保险公司不予赔偿。”这样首先从条款上堵塞了理赔中可能存在的这类漏洞。
第六，严肃重申“条款中不得有封顶赔付、平均赔付、协议赔付等约定”。
封顶赔付、平均赔付和协议赔付的问题已经不是新问题，这似乎是农业保险中的顽疾，保监会已经不止一次加以禁止。2013年在《中国保监会关于进一步加强农业保险业务监管规范农业保险市场秩序的紧急通知》中就明令禁止。笔者也不止一次写文章从理论和实践上讨论分析这种规定的必要性和合理性。但是仍有公司在条款中变着法子给赔付两倍甚至一倍封顶。有的公司感觉到赔付压力大的时候，甚至让政府来决定赔多少，通过与“好心”的政府官员们“协议”，尽可能地压低给投保农民的赔款。当然，也有的地方政府在赔付率低的年份，逼着保险公司多赔的现象，把保险赔偿当成了可以任意讨价还价的自由市场，而非合同行为。那些服务网络不健全专业人员不足的公司，把定损理赔的“皮球”扔给当地政府或者代理机构，为了省事或所谓的"维稳”就来个“赔款均等”，这种不规范的理赔，表面上看是方法问题，实质上是没有解决为何要来做农业保险和按照什么规则做农业保险的问题，是真为“三农”服务，还是假为“三农”服务的问题。
上面这些重要和突出的“条款问题”，大部分是政策性农业保险或者政府补贴保费的农业保险的特有问题。在商业保险的语境下，上面有些问题不是什么问题，或者不存在问题，也不需要监管部门作出专门规定，例如，保险公司对承保风险的选择是商业保险公司的权利，他可以保旱灾风险，保雹灾风险，也可以不保这些风险，保险人可以自由决定设定绝对免赔还是相对免赔，免赔率免赔额自己定，只要消费者买账就行，保险金额也不必拘泥与“直接物化成本”，也可以设定更高的甚至接近实际产量的保障水平，在足额或者接近足额承保条件下，也不会有“残值”不能归保险人的监管规定问题，等等。问题是现在我们绝大部分农业保险业务都是政策性业务，由政府大比例的保费补贴，基本上是政府为农民购买农业保险服务，而且这种作为农业保护和发展政策的农业保险需要的是最广泛的保险保障，只有这样才能达到政府的目标。而且这种保险限于政府、农民的支付能力，也充分考虑到保险公司的偿付能力，把保险金额定的很低，多数产品定在保险标的预期市场价值的 50%以下，严重的不足额承保，就必须要求保险人按照这里的规定而不是商业保险的一般规则或惯例来拟定条款，并严格执行条款。不然我们就背离了政策性农业保险制度建立的初衷。
现在想做农业保险的公司不少，但有的公司并没有打算下功夫在“规范”方面做农业保险的文章，这样的公司越多，中国的农业保险越没有希望。中国的农业保险发展前景很广阔，但需要从一个一个条款做起，从一张一张保单做起，这些基本功做扎实了，我们才会赢得广大的农户，获得更踊跃的参与，也才能赢得政府的信任，政府才愿意投钱，才愿意买单。