深化农业保险改革创新 助力现代农业加快发展
发布时间：2014-10-14 12:47:48 作者：张启文 黄可权 来源：中国保险报·中保网
8月13日，国务院公布《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》，提出创新保险支农惠农方式，支持保险机构提供保障适度、保费低廉、保单通俗的“三农”保险产品。这为深入推进农业保险改革创新，更好服务现代农业改革与发展带来了新的政策机遇。
黑龙江省作为全国唯一的现代农业改革综合配套改革实验区，必须以国务院批复的《“两大平原”现代农业综合配套改革试验总体方案》为依托，紧紧抓住这次国务院出台加快现代保险服务业政策措施的有利时机，通过深化农业体制机制特别是金融保险改革创新，进一步扩大农业保险业务覆盖范围，不断提升农业保险保障功能，使其更好地为现代大农业的改革发展保驾护航。
近年来，黑龙江省认真组织落实《农业保险条例》，农业保险业务呈现快速发展趋势，业务规范和覆盖范围不断扩大。2013年，全省耕地承保面积由2010年6085万亩增加到1亿亩，保险覆盖面从28.3%提升到46.7%，农业保险保费收入22.2亿元，其中种植业保费收入20.9亿元，保险支出11亿元，规模居全国第一。
2014年，黑龙江将投入国家和省两级财政资金19.3亿元鼓励开展农业保险业务，种植业保险面积将扩大到1.12亿亩，占全省总耕地面积的55%，农业抗风险能力不断提高，有力促进了农业的生产发展。随着农业生产方式向规模化、机械化、集约化、专业化方向转变，黑龙江农业保险发展呈现出三个新特点：一是土地规模化经营推动农业保险覆盖面快速提升。由于连片承包和种植的土地有利于农业保险推广和保险核定、理赔，农业保险主要标的集中在规模化经营土地。据统计，2014年全省约有7760万亩的规模化经营土地参加了农业保险，承保面达到93.7%，占全省农业保险面积的82.0%。二是新型农业经营主体整体参保成为新趋势。据不完全统计，2014年6月末，全省农民专业合作社的承保面积达到3260万亩，承保面达到95.5%，占全省土地承保面积的比例由2010年的9.9%提高到32.6%。三是农业保险的保障作用显著增强。据统计，2005年以来，全省保险公司累计赔付9.1万起种植业灾害损失，赔付保险金额42.56亿元，累计受益农户187.59万户。其中，2013年赔付2.48万起农业种植业灾害损失，支付赔款11亿元，受益农户约50万户，风险保障和经济补偿功能日益显著，为保护农业生产、保障农民收入、确保粮食安全和稳定农村经济社会发展发挥了重要的保障作用。
现代农业深入发展的新趋势新特点，对加快农业保险产品和服务方式转型升级提出了新的要求，也为农业保险加快发展提供了广阔空间。但农业保险的发展仍存在不少问题，与现代农业改革发展的需求不相适应：一是机构体系不完善，农业保险有效供给不足。由于农业生产对自然灾害高度敏感，农业生产的风险较大。特别是黑龙江省近年来农灾频发，导致农业保险赔付率居高不下，因而部分保险公司对开办农业保险积极性不高。目前，黑龙江农业保险供给主体仍然比较单一，仅有2家保险公司经营政策性农业保险，仅有1家保险公司则刚开始小量经营商业性农业保险。二是业务结构体系不完善，保险品种覆盖面过窄。三是承保额度低，农户损失补偿率偏低。四是保险服务不到位，影响农户投保积极性。五是农业保险技术手段缺乏，影响保险业务的开展。六是保费补贴配套困难，制约了农业保险的发展。按政策规定，政策性农业保险由中央财政补贴40%，省财政补贴25%、市、县补贴15%，农户承担20%。由于部分县级财政紧张，农业保险保费政策分担落实困难，甚至个别地区出现了以县政府承诺付多少补贴资金而定耕地保险面积的现象。
基于农业生产收益与风险的特殊性，破解农业保险发展制约瓶颈是个复杂系统工程，需要地方政府、监管部门、保险机构等多方面，以改革为动力，以创新为抓手，从制度、政策、操作等层面综合施策，加快构建新型农业保险体系。
一是扩大农业保险供给主体。结合农业和农村经济发展区域性不平衡的现状和农业风险差异较大的特点，完善以政策性支持的商业保险公司为主导，专业性农业保险公司、农业相互保险公司、政策性农业保险公司等共同发展的多元化保险经营体系，引进具有农业保险经营先进技术及管理经验的外资或合资保险公司，鼓励农民和农村合作组织建立农村保险互助合作社。
二是加大财政补贴力度。根据粮食主产区县级财政资金普遍紧张的实际情况，提高中央、省级财政对粮食主产区政策性农业保险保费的补贴比例，逐步减少或取消县级财政补贴。整合使用涉农资金，对达到一定规模和条件的农民专业合作社、家庭农场等新型农业经营主体给予专项农业保险保费补贴。
三是落实农业保险税收优惠政策。对保险公司的农业保险业务给予管理费补贴或税收减免，鼓励商业保险公司经营农业保险业务。可以考虑免征种、养两业保险的所得税，对种、养两业以外的其他涉农保险可以降低营业税、印花税，免征经营农业险保险公司的城市维护建设税、教育费附加，用作农业巨灾风险补偿的积累。
四是开发多元化农业保险产品。制定可供农民选择的多种保险产品，以主要农作物保险、主要畜产品保险和森林保险为发展重点，进一步扩大农业保险覆盖面。积极开发农作物制种保险、水产养殖保险、主要农产品价格保险、农机具保险、设施农业保险、农产品质量保证保险、农房保险等新型产品。鼓励因地制宜开展特色优势农产品保险试点，不断丰富农业保险品种。
五是提升农业保险保障功能。加大对种农业保险标的分类研究，逐步从保障物化成本转为保产量、保价格、保利润等更高层次的保障水平。尝试推行直接生产成本保障模式，将农村地区四大主要农作物每亩保费提高到40至50元，风险保障水平基本达到直接物化成本，从根本上解决农业保险“扩面、提标”问题。
六是加快涉保金融服务创新。积极探索开办贷款保证保险、信用保险等专项涉农保险，为新型农业经营主体增信。参与订单农业融资业务，大力发展以农产品订单为依据的跟单农业保险。鼓励金融机构对投保农业保险的农户加大信贷支持，拓展“贷款+保险”模式，逐步提升合作广度与深度。
七是完善农业保险监管体系。建立一整套农业保险的监管制度，从对外承保、理赔到对内的财务核算、业务管理等，制定相应的监管制度，使保险公司做到有章可循，规范经营。八是完善农业再保险保障体系。建立财政支持的农业大灾风险转移分散机制，将地方政府现有的农业救灾基金中调剂一部分用于农业保险基金，制定农业再保险分包方案，在大灾之年给予保险公司一定数量的理赔补贴，提高农业保险公司抵御风险能力。
8月13日，国务院公布《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》，提出创新保险支农惠农方式，支持保险机构提供保障适度、保费低廉、保单通俗的“三农”保险产品。这为深入推进农业保险改革创新，更好服务现代农业改革与发展带来了新的政策机遇。
黑龙江省作为全国唯一的现代农业改革综合配套改革实验区，必须以国务院批复的《“两大平原”现代农业综合配套改革试验总体方案》为依托，紧紧抓住这次国务院出台加快现代保险服务业政策措施的有利时机，通过深化农业体制机制特别是金融保险改革创新，进一步扩大农业保险业务覆盖范围，不断提升农业保险保障功能，使其更好地为现代大农业的改革发展保驾护航。
近年来，黑龙江省认真组织落实《农业保险条例》，农业保险业务呈现快速发展趋势，业务规范和覆盖范围不断扩大。2013年，全省耕地承保面积由2010年6085万亩增加到1亿亩，保险覆盖面从28.3%提升到46.7%，农业保险保费收入22.2亿元，其中种植业保费收入20.9亿元，保险支出11亿元，规模居全国第一。
2014年，黑龙江将投入国家和省两级财政资金19.3亿元鼓励开展农业保险业务，种植业保险面积将扩大到1.12亿亩，占全省总耕地面积的55%，农业抗风险能力不断提高，有力促进了农业的生产发展。随着农业生产方式向规模化、机械化、集约化、专业化方向转变，黑龙江农业保险发展呈现出三个新特点：一是土地规模化经营推动农业保险覆盖面快速提升。由于连片承包和种植的土地有利于农业保险推广和保险核定、理赔，农业保险主要标的集中在规模化经营土地。据统计，2014年全省约有7760万亩的规模化经营土地参加了农业保险，承保面达到93.7%，占全省农业保险面积的82.0%。二是新型农业经营主体整体参保成为新趋势。据不完全统计，2014年6月末，全省农民专业合作社的承保面积达到3260万亩，承保面达到95.5%，占全省土地承保面积的比例由2010年的9.9%提高到32.6%。三是农业保险的保障作用显著增强。据统计，2005年以来，全省保险公司累计赔付9.1万起种植业灾害损失，赔付保险金额42.56亿元，累计受益农户187.59万户。其中，2013年赔付2.48万起农业种植业灾害损失，支付赔款11亿元，受益农户约50万户，风险保障和经济补偿功能日益显著，为保护农业生产、保障农民收入、确保粮食安全和稳定农村经济社会发展发挥了重要的保障作用。
现代农业深入发展的新趋势新特点，对加快农业保险产品和服务方式转型升级提出了新的要求，也为农业保险加快发展提供了广阔空间。但农业保险的发展仍存在不少问题，与现代农业改革发展的需求不相适应：一是机构体系不完善，农业保险有效供给不足。由于农业生产对自然灾害高度敏感，农业生产的风险较大。特别是黑龙江省近年来农灾频发，导致农业保险赔付率居高不下，因而部分保险公司对开办农业保险积极性不高。目前，黑龙江农业保险供给主体仍然比较单一，仅有2家保险公司经营政策性农业保险，仅有1家保险公司则刚开始小量经营商业性农业保险。二是业务结构体系不完善，保险品种覆盖面过窄。三是承保额度低，农户损失补偿率偏低。四是保险服务不到位，影响农户投保积极性。五是农业保险技术手段缺乏，影响保险业务的开展。六是保费补贴配套困难，制约了农业保险的发展。按政策规定，政策性农业保险由中央财政补贴40%，省财政补贴25%、市、县补贴15%，农户承担20%。由于部分县级财政紧张，农业保险保费政策分担落实困难，甚至个别地区出现了以县政府承诺付多少补贴资金而定耕地保险面积的现象。
基于农业生产收益与风险的特殊性，破解农业保险发展制约瓶颈是个复杂系统工程，需要地方政府、监管部门、保险机构等多方面，以改革为动力，以创新为抓手，从制度、政策、操作等层面综合施策，加快构建新型农业保险体系。
一是扩大农业保险供给主体。结合农业和农村经济发展区域性不平衡的现状和农业风险差异较大的特点，完善以政策性支持的商业保险公司为主导，专业性农业保险公司、农业相互保险公司、政策性农业保险公司等共同发展的多元化保险经营体系，引进具有农业保险经营先进技术及管理经验的外资或合资保险公司，鼓励农民和农村合作组织建立农村保险互助合作社。
二是加大财政补贴力度。根据粮食主产区县级财政资金普遍紧张的实际情况，提高中央、省级财政对粮食主产区政策性农业保险保费的补贴比例，逐步减少或取消县级财政补贴。整合使用涉农资金，对达到一定规模和条件的农民专业合作社、家庭农场等新型农业经营主体给予专项农业保险保费补贴。
三是落实农业保险税收优惠政策。对保险公司的农业保险业务给予管理费补贴或税收减免，鼓励商业保险公司经营农业保险业务。可以考虑免征种、养两业保险的所得税，对种、养两业以外的其他涉农保险可以降低营业税、印花税，免征经营农业险保险公司的城市维护建设税、教育费附加，用作农业巨灾风险补偿的积累。
四是开发多元化农业保险产品。制定可供农民选择的多种保险产品，以主要农作物保险、主要畜产品保险和森林保险为发展重点，进一步扩大农业保险覆盖面。积极开发农作物制种保险、水产养殖保险、主要农产品价格保险、农机具保险、设施农业保险、农产品质量保证保险、农房保险等新型产品。鼓励因地制宜开展特色优势农产品保险试点，不断丰富农业保险品种。
五是提升农业保险保障功能。加大对种农业保险标的分类研究，逐步从保障物化成本转为保产量、保价格、保利润等更高层次的保障水平。尝试推行直接生产成本保障模式，将农村地区四大主要农作物每亩保费提高到40至50元，风险保障水平基本达到直接物化成本，从根本上解决农业保险“扩面、提标”问题。
六是加快涉保金融服务创新。积极探索开办贷款保证保险、信用保险等专项涉农保险，为新型农业经营主体增信。参与订单农业融资业务，大力发展以农产品订单为依据的跟单农业保险。鼓励金融机构对投保农业保险的农户加大信贷支持，拓展“贷款+保险”模式，逐步提升合作广度与深度。
七是完善农业保险监管体系。建立一整套农业保险的监管制度，从对外承保、理赔到对内的财务核算、业务管理等，制定相应的监管制度，使保险公司做到有章可循，规范经营。八是完善农业再保险保障体系。建立财政支持的农业大灾风险转移分散机制，将地方政府现有的农业救灾基金中调剂一部分用于农业保险基金，制定农业再保险分包方案，在大灾之年给予保险公司一定数量的理赔补贴，提高农业保险公司抵御风险能力。