保险中介监管的原则导向与规则导向
发布时间：2014-09-17 11:37:24 作者：石文平 来源：中国保险报·中保网
在金融保险监管领域，一直存在原则导向与规则导向的选择和平衡。保险中介作为保险市场的重要组成部分，其监管也面临原则导向还是规则导向的矛盾。当前，我国保险中介市场处于发展的初级阶段，监管既有原则导向的痕迹，也有规则导向的影子，但与发达市场相比，两种监管方式还显得不成熟，需要做好顶层设计。
原则导向监管方式的利与弊
原则导向监管是一种结果监管，强调“实质重于形式”，注重效果而不是手段。保险中介监管法规和标准较少，监管的弹性和灵活性较大，监管者可以“具体问题具体分析”，从而灵活地采取不同的监管方式和手段。在国际上，以英国为典型，英国的保险中介被纳入《金融服务与市场法》(FSM)监管体制，《金融服务与市场法》规范的是大原则和相关监管架构，体现的就是一种原则导向监管理念。
从监管实践来看，实行原则导向监管有利于保险中介机构根据保险中介市场的发展变化调整自己的经营方式，有利于改变监管机构过分依赖繁琐规则导致监管效率低下的局面，有利于强化保险中介机构高管对经营和风险管理责任的承担，有利于将保险中介机构的内部管理和市场约束纳入监管范畴，从而实现监管目标。
但采取原则导向监管方式，要求的条件较为严格：一是保险中介机构要有完善的内控制度和高素质的风险管理人才；二是监管者与保险中介机构和高管应有良好的联系和沟通，对保险中介的市场创新和内控能力有足够的信任；三是必须有一个相对发达的保险中介市场、良好的保险中介生态环境和完善的信息披露制度。
这也对监管者也提出较高的要求，一方面，监管者必须具备较高的专业水平，能够对保险中介机构的风险状况作出判断，但有时候这种判断没有具体的标准可以参考；另一方面，要求监管者具有良好的职业操守，不存在利用自由裁量权来为自己谋取私利的“寻租”的行为，并与法院建立了较好的交流机制，有效规避法律风险。
规则导向监管方式的利与弊
规则导向监管是一种过程控制监管，强调“边界明确”，要求监管者对不同的保险中介人、中介机构运营的不同阶段、中介监管标准等制定详细的规则。在国际上，以美国为典型，美国的保险中介监管是分散性的，联邦设立了保险监管委员会，各州设立了保险监管局，各州主要由保险监督官来实施对保险中介的直接监管。各州制定了完备的保险中介法律法规，从详细的职业申请、保险中介人培训制度、保险营销体制到严格的保险中介业务拓展、业务范围、保险公司管控责任和保险中介人的责任、对保险中介人的监管等，都体现了规则导向的监管模式。
从监管效果来看，规则导向监管为保险中介监管工作提供了详细的监管依据，便于监管者执行，监管者只需检查保险中介人是否遵循这些规则，就可以发现保险中介市场存在的问题和风险。全面细致的规则也为保险中介市场运行提供了标准，保险中介人只要不违反监管法规就可以放手去做，减少了违规的政策风险。全面细致的监管法规还能有效地规范保险中介人的经营行为，杜绝保险中介市场的恶性竞争，也便于监管者及时发现保险中介机构经营中的问题。同时，该方式还具有约束过度自由裁量权，减少监管寻租行为等优点。
但采用规则导向监管模式，也面临一些风险。一是有时过于强调法律法规的形式，对保险中介市场的发展变化缺乏敏感性，难以全面考虑不同保险中介机构出现的特殊情况，缺乏弹性，会抑制保险中介的创新动力和发展潜力。二是随着时间的推移，与保险中介监管相关的规则会越来越多，越来越复杂，如果不及时清理和改革，甚至会发展到连监管者也难以完全掌握的地步。三是只重视监管的表面过程，忽视了监管的实质结果，致使监管者会陷于被监管对象是否遵守了规则，而不管是否达到了控制风险的目的；经营管理者则将主要精力投入到满足监管形式上的要求，而疏于内部财务健全、经营管理和控制风险。随着保险中介创新步伐的加快，特别是金融一体化的到来，现在看来合理的监管规则，明天也许就会成为改革创新的障碍。
中介监管方式现状
我国保险中介监管正处在摸索和完善阶段，总体来看，既有原则导向监管的形式，也有规则导向监管的痕迹，但都不是严格意义上的原则导向或规则导向监管模式。这主要是我国保险中介市场起步晚，发展方式较为粗放，市场结构不合理，专业中介规模不大、兼业中介乱象较多、保险营销体制“南橘北枳”，监管所依赖的市场基础不牢固，监管难成完备体系。
从全国来看，涉及的保险中介监管法律法规有《保险法》、三个保险专业中介机构监管规定、保险经纪从业人员和保险公估从业人员监管办法、保险销售从业人员监管办法、保险兼业代理机构监管暂行办法等法律法规。这些法律法规既有原则监管的成分，如《保险法》第131条规定“保险代理人、保险经纪人及其从业人员在保险业务活动中不得利用行政权力、职务或者职业便利以及其他不正当手段强迫、引诱或者限制投保人订立保险合同”，相当于原则性的规定，至于什么是职务便利就需要监管者在具体工作中进行界定；又如《保险专业代理机构监管规定》第六条要求专业代理机构必须“具备健全的组织机构和管理制度”，“有与业务规模相适应的固定住所”，也只是一个原则性的限制。与业务规模相适应到底如何操作，需要监管者根据经验进行判定。
这些法律法规也有规则监管的因素，如三个保险专业中介机构监管规定对高管的任职条件均要求“大学专科以上学历，持有中国保监会规定的资格证书，从事经济工作2年以上”等，显然这种要求非常具体；又如保险兼业代理管理暂行办法规定要求，“保险兼业代理人应建立业务台账，台账应逐笔列明保单流水号、代理险种、保险金额、保险费、代理手续费等内容”，对被监管对象的台账明确了具体要素，便于对照监管。
从保监局来看，许多局在全国性的保险中介监管法律法规框架内，制定了许多具体的监管细则，据不完全统计，针对专业中介机构、兼业代理机构，甚至保险营销员的监管细则多有出台，这些细则具有规则导向的倾向，但又有各自为政之嫌，差异较大，甚至被戏称为“36个保监会”制定。如对专业中介机构经营场所的面积大小的规定，有的局规定为120平方米，有的规定为80平方米；又如对申请保险兼业代理资质中要求“有同经营主业直接相关的一定规模的保险业务来源”，有的局规定保费不低于主营业务收入的30%，有的规定保费不高于主营业务金额的50%。
未来监管方式的选择路径
时至今日，无论英国，还是美国，保险监管包括中介监管都已不是单纯的原则导向或规则导向，而是呈现一种相容的趋势。如英国在《金融服务与市场法》的框架内，也颁布了相关的实施细则，分别以财政部的行政命令及FSM手册予以规范等；美国全国保险监督官协会在实施规则导向监管的同时，也致力于谋求各州保险监管的均质化，着力构建大原则、大框架的监管制度。
目前，我国保险中介市场正处于改革的关键时期和攻坚时期，保险中介市场清理整顿工作有序推进，第一阶段的摸清底数工作即将告一段落，面临整顿秩序、改革创新和建章立制等任务，特别是在顶层制度设计方面，应立足当前，着眼长远，充分借鉴原则导向监管方式，并发挥规则导向监管的优势，做好两个方面的平衡。
首先，把握好一个前提。保险中介监管方式的选择应把握中介市场化改革的正确方向，必须与优化中介市场资源配置、不断激发中介市场主体创新活力、持续提高中介行业竞争力相适应，从这个意义上看，应以原则导向监管模式为主。但当前我国保险中介市场还处于初级阶段，市场秩序还不规范，中介机构的内控制度还不完善，也需要规则监管作为补充。
其次，分清两个监管层次。我国保险中介监管与其他金融监管相类似，受行政区划的影响较大，保监会为一个监管层面，各保监局为一个监管层面。全国性专业中介机构批设由保监会终审，业务由各局监管为主；银邮类全国性机构的兼业代理资质由保监会审批和后续监管，银邮类省级机构、金融类地方法人机构、非金融类机构的兼业代理资质由各局审批和监管；保险销售从业人员由各局负责监管等。这种监管实践提供了一种路径选择：在保监会层面以原则导向监管为佳，在保监局层面以规则导向监管为妥。
再次，做好三个方面的监管。一是做好现场监管。充分发挥与公安、银监、证监、工商、税务等部委监管的合力，建立联合监管机制，大力惩处违法违规行为。二是加强非现场监管。充分发挥信息化项目的风险防范作用，建立风险预警机制，及时识别、评价市场苗头性问题和风险隐患。三是尝试委托监管。如委托行业协会对保险销售从业人员的准入监管，委托专业会计师或审计事务所对保险中介机构进行检查，或者委托专业资信评估机构对保险中介机构评级监管。
同时，搞好四个方面的建设。一是积极培养原则导向监管的人才。在加强对现有人员培训的同时，从保险行业或外部引进一些专业人员充实监管队伍，提高监管队伍素质，改善与被监管机构之间的关系。二是完善信息披露制度。畅通保险中介信息披露和社会信用评级信息披露的渠道，建立一个公开透明的监管环境。三是建立监管委员会制度。改造监管流程，实行主监管员制度，重大监管事项由监管委员会作出决定。四是建立与法院的联系制度。加强与法院的沟通，以期就重大监管案例达成共识和谅解。
(作者单位：江西保监局)
在金融保险监管领域，一直存在原则导向与规则导向的选择和平衡。保险中介作为保险市场的重要组成部分，其监管也面临原则导向还是规则导向的矛盾。当前，我国保险中介市场处于发展的初级阶段，监管既有原则导向的痕迹，也有规则导向的影子，但与发达市场相比，两种监管方式还显得不成熟，需要做好顶层设计。
原则导向监管方式的利与弊
原则导向监管是一种结果监管，强调“实质重于形式”，注重效果而不是手段。保险中介监管法规和标准较少，监管的弹性和灵活性较大，监管者可以“具体问题具体分析”，从而灵活地采取不同的监管方式和手段。在国际上，以英国为典型，英国的保险中介被纳入《金融服务与市场法》(FSM)监管体制，《金融服务与市场法》规范的是大原则和相关监管架构，体现的就是一种原则导向监管理念。
从监管实践来看，实行原则导向监管有利于保险中介机构根据保险中介市场的发展变化调整自己的经营方式，有利于改变监管机构过分依赖繁琐规则导致监管效率低下的局面，有利于强化保险中介机构高管对经营和风险管理责任的承担，有利于将保险中介机构的内部管理和市场约束纳入监管范畴，从而实现监管目标。
但采取原则导向监管方式，要求的条件较为严格：一是保险中介机构要有完善的内控制度和高素质的风险管理人才；二是监管者与保险中介机构和高管应有良好的联系和沟通，对保险中介的市场创新和内控能力有足够的信任；三是必须有一个相对发达的保险中介市场、良好的保险中介生态环境和完善的信息披露制度。
这也对监管者也提出较高的要求，一方面，监管者必须具备较高的专业水平，能够对保险中介机构的风险状况作出判断，但有时候这种判断没有具体的标准可以参考；另一方面，要求监管者具有良好的职业操守，不存在利用自由裁量权来为自己谋取私利的“寻租”的行为，并与法院建立了较好的交流机制，有效规避法律风险。
规则导向监管方式的利与弊
规则导向监管是一种过程控制监管，强调“边界明确”，要求监管者对不同的保险中介人、中介机构运营的不同阶段、中介监管标准等制定详细的规则。在国际上，以美国为典型，美国的保险中介监管是分散性的，联邦设立了保险监管委员会，各州设立了保险监管局，各州主要由保险监督官来实施对保险中介的直接监管。各州制定了完备的保险中介法律法规，从详细的职业申请、保险中介人培训制度、保险营销体制到严格的保险中介业务拓展、业务范围、保险公司管控责任和保险中介人的责任、对保险中介人的监管等，都体现了规则导向的监管模式。
从监管效果来看，规则导向监管为保险中介监管工作提供了详细的监管依据，便于监管者执行，监管者只需检查保险中介人是否遵循这些规则，就可以发现保险中介市场存在的问题和风险。全面细致的规则也为保险中介市场运行提供了标准，保险中介人只要不违反监管法规就可以放手去做，减少了违规的政策风险。全面细致的监管法规还能有效地规范保险中介人的经营行为，杜绝保险中介市场的恶性竞争，也便于监管者及时发现保险中介机构经营中的问题。同时，该方式还具有约束过度自由裁量权，减少监管寻租行为等优点。
但采用规则导向监管模式，也面临一些风险。一是有时过于强调法律法规的形式，对保险中介市场的发展变化缺乏敏感性，难以全面考虑不同保险中介机构出现的特殊情况，缺乏弹性，会抑制保险中介的创新动力和发展潜力。二是随着时间的推移，与保险中介监管相关的规则会越来越多，越来越复杂，如果不及时清理和改革，甚至会发展到连监管者也难以完全掌握的地步。三是只重视监管的表面过程，忽视了监管的实质结果，致使监管者会陷于被监管对象是否遵守了规则，而不管是否达到了控制风险的目的；经营管理者则将主要精力投入到满足监管形式上的要求，而疏于内部财务健全、经营管理和控制风险。随着保险中介创新步伐的加快，特别是金融一体化的到来，现在看来合理的监管规则，明天也许就会成为改革创新的障碍。
中介监管方式现状
我国保险中介监管正处在摸索和完善阶段，总体来看，既有原则导向监管的形式，也有规则导向监管的痕迹，但都不是严格意义上的原则导向或规则导向监管模式。这主要是我国保险中介市场起步晚，发展方式较为粗放，市场结构不合理，专业中介规模不大、兼业中介乱象较多、保险营销体制“南橘北枳”，监管所依赖的市场基础不牢固，监管难成完备体系。
从全国来看，涉及的保险中介监管法律法规有《保险法》、三个保险专业中介机构监管规定、保险经纪从业人员和保险公估从业人员监管办法、保险销售从业人员监管办法、保险兼业代理机构监管暂行办法等法律法规。这些法律法规既有原则监管的成分，如《保险法》第131条规定“保险代理人、保险经纪人及其从业人员在保险业务活动中不得利用行政权力、职务或者职业便利以及其他不正当手段强迫、引诱或者限制投保人订立保险合同”，相当于原则性的规定，至于什么是职务便利就需要监管者在具体工作中进行界定；又如《保险专业代理机构监管规定》第六条要求专业代理机构必须“具备健全的组织机构和管理制度”，“有与业务规模相适应的固定住所”，也只是一个原则性的限制。与业务规模相适应到底如何操作，需要监管者根据经验进行判定。
这些法律法规也有规则监管的因素，如三个保险专业中介机构监管规定对高管的任职条件均要求“大学专科以上学历，持有中国保监会规定的资格证书，从事经济工作2年以上”等，显然这种要求非常具体；又如保险兼业代理管理暂行办法规定要求，“保险兼业代理人应建立业务台账，台账应逐笔列明保单流水号、代理险种、保险金额、保险费、代理手续费等内容”，对被监管对象的台账明确了具体要素，便于对照监管。
从保监局来看，许多局在全国性的保险中介监管法律法规框架内，制定了许多具体的监管细则，据不完全统计，针对专业中介机构、兼业代理机构，甚至保险营销员的监管细则多有出台，这些细则具有规则导向的倾向，但又有各自为政之嫌，差异较大，甚至被戏称为“36个保监会”制定。如对专业中介机构经营场所的面积大小的规定，有的局规定为120平方米，有的规定为80平方米；又如对申请保险兼业代理资质中要求“有同经营主业直接相关的一定规模的保险业务来源”，有的局规定保费不低于主营业务收入的30%，有的规定保费不高于主营业务金额的50%。
未来监管方式的选择路径
时至今日，无论英国，还是美国，保险监管包括中介监管都已不是单纯的原则导向或规则导向，而是呈现一种相容的趋势。如英国在《金融服务与市场法》的框架内，也颁布了相关的实施细则，分别以财政部的行政命令及FSM手册予以规范等；美国全国保险监督官协会在实施规则导向监管的同时，也致力于谋求各州保险监管的均质化，着力构建大原则、大框架的监管制度。
目前，我国保险中介市场正处于改革的关键时期和攻坚时期，保险中介市场清理整顿工作有序推进，第一阶段的摸清底数工作即将告一段落，面临整顿秩序、改革创新和建章立制等任务，特别是在顶层制度设计方面，应立足当前，着眼长远，充分借鉴原则导向监管方式，并发挥规则导向监管的优势，做好两个方面的平衡。
首先，把握好一个前提。保险中介监管方式的选择应把握中介市场化改革的正确方向，必须与优化中介市场资源配置、不断激发中介市场主体创新活力、持续提高中介行业竞争力相适应，从这个意义上看，应以原则导向监管模式为主。但当前我国保险中介市场还处于初级阶段，市场秩序还不规范，中介机构的内控制度还不完善，也需要规则监管作为补充。
其次，分清两个监管层次。我国保险中介监管与其他金融监管相类似，受行政区划的影响较大，保监会为一个监管层面，各保监局为一个监管层面。全国性专业中介机构批设由保监会终审，业务由各局监管为主；银邮类全国性机构的兼业代理资质由保监会审批和后续监管，银邮类省级机构、金融类地方法人机构、非金融类机构的兼业代理资质由各局审批和监管；保险销售从业人员由各局负责监管等。这种监管实践提供了一种路径选择：在保监会层面以原则导向监管为佳，在保监局层面以规则导向监管为妥。
再次，做好三个方面的监管。一是做好现场监管。充分发挥与公安、银监、证监、工商、税务等部委监管的合力，建立联合监管机制，大力惩处违法违规行为。二是加强非现场监管。充分发挥信息化项目的风险防范作用，建立风险预警机制，及时识别、评价市场苗头性问题和风险隐患。三是尝试委托监管。如委托行业协会对保险销售从业人员的准入监管，委托专业会计师或审计事务所对保险中介机构进行检查，或者委托专业资信评估机构对保险中介机构评级监管。
同时，搞好四个方面的建设。一是积极培养原则导向监管的人才。在加强对现有人员培训的同时，从保险行业或外部引进一些专业人员充实监管队伍，提高监管队伍素质，改善与被监管机构之间的关系。二是完善信息披露制度。畅通保险中介信息披露和社会信用评级信息披露的渠道，建立一个公开透明的监管环境。三是建立监管委员会制度。改造监管流程，实行主监管员制度，重大监管事项由监管委员会作出决定。四是建立与法院的联系制度。加强与法院的沟通，以期就重大监管案例达成共识和谅解。
(作者单位：江西保监局)