录音录像：银保业务监管的划时代改革
发布时间：2014-08-05 10:06:05 作者：王小韦 来源：中国保险报·中保网
■银保业务监管的终极目标是保护保险消费者的合法权益，保证保险销售真实进行。
■设定明确的监管目标，是我国保险监管制度体系的基础，更是制定各项监管政策和措施的依据和出发点。
■对保险销售过程进行录音录像，对于保险监管手段、监管制度改革都有划时代的意义。
银保业务监管是整个保险监管工作的重头戏之一。从2010年以来，银保业务监管规定平均年年升级，新招迭出。2014年又推出被称为“史上最严”银保新规。
最近，广东、上海两地正在推进的银保业务监管改革为媒体关注，或许对下一轮银保新政更有启发意义。粤版、沪版改革措施内容迥异，各有千秋。吸纳粤沪两地改革措施中的合理元素，可以弥补现行银保业务监管制度设计的短板。在全行业推广改良版的银保业务监管制度，有利于保护保险消费者的合法权益，有利于规范银保业务健康发展，有利于提升银保业务监管能力和效率。
粤版沪版银保业务改革的合理元素
粤版、沪版银保业务监管改革各有其合理元素。粤版改革体现在简化审批手续和优化监管理念两个方面。粤版改革着眼于调整了监管重点，有增有减，减少了监管非核心事务的工作量，增加监管核心事务的质量，其积极意义在于能够阶段性、有限性缓解监管人力资源配备不足和监管任务日趋加大、监管要求提高的矛盾，但对于根治监管人力资源配置不足和提高监管能力、监管效率的矛盾，不能发挥杠杆作用。
沪版改革体现在监管手段的优化上，措施为“专区销售、录音录像”。沪版改革将销售行为事前固定下来，既缓解了监管人力资源配置不足和监管任务加大的矛盾，又可以为探索根治监管人资源配置不足和提高监管能力、监管效率的矛盾找到有益的启示。
现行银保业务监管制度建设中的短板
（一）分析短板的前提
论述和评价现行银保业务监管制度的短板和完善，应当基于以下几个基本前提：一是银保业务监管制度也具有时代性特征。二是银保业务监管制度具有局限性特征。银保业务监管制度只是保险监管制度项下的子制度，要与具体历史时期相关的更高层级的监管制度相适应，不能游离于其基本原则之外。三是银保业务监管制度建设是循序渐进的，而不能一蹴而就。四是银保业务监管制度与监管队伍建设同步进行。面对既定的监管制度，切忌停留于对现行制度吹毛求疵的拷问，而应当有能力发现、有能力完善现行监管制度的短板。
（二）分析短板的方法
国际保险监督官协会指出“保险监管的基本法律和法规必须明确规定保险监管的目标”。学者谢志刚认为：设定明确的监管目标，是我国保险监管制度体系的基础，更是制定各项监管政策和措施的依据和出发点。基于上述观点，笔者从监管目标和监管手段两个角度，将现行的监管制度进行分解，按照目标和手段匹配关系进行比对，论证现行制度额短板。同时，按照重要性原则，笔者将监管措施分为核心监管措施和非核心监管措施两种。
（三）结论
银保业务监管的终极目标是保护保险消费者的合法权益，保证保险销售真实进行。
银保业务的最大难题在于治理销售误导，而治理销售误导的中心环节是调查取证销售过程。在保险公司驻点销售的模式下，查证认定销售误导需要解决两个层次的问题：浅层次的、次要的问题，是保险销售主体是保险公司还是银行；深层次的、重要的问题，是保险销售过程中，销售人员怎样介绍保险产品。取消保险公司驻点销售的措施，表面上看很严厉，其实只能解决浅层次的、次要的问题，只是划清了保险公司和银行之间的责任，对于监管部门查清调查是否构成销售误导还是于事无补。
面对销售误导投诉，监管部门取证时，因为没有第三方证据，投诉人和银行机构各执一词，监管部门也就没有认定销售过程的实际情况。其次，取消驻点销售，只是完成了是否构成销售误导在保险公司和银行机构之间的第一次划分，还是不能解决在销售机构和保险消费者之间的划分问题。被称作史上最严的“2014年版银保新政”第二十条规定“商业银行和保险公司应在发生投诉、退保等情况时第一时间积极处理，不得相互推诿，并及时采取措施，妥善解决。投诉处理过程中对客户损失进行赔偿的，处理后商业银行和保险公司应根据双方约定及实际情况明确双方责任，承担损失。”这一条规定最大的命门还是在调查取证问题上，关键在于查实销售过程是否构成销售误导。如果不能还原、回访销售过程，认定构成或者不构成销售误导都是“无源之水，无本之木”。如果不构成销售误导，发生投诉、退保，风险就应当由投保人自己承担；如果构成销售误导，就应当由银行机构承担。在对销售过程没有全程录音录像的情况下，保险公司和银行机构之间销售误导责任仍然无法划清。
银保业务制度建设是否科学、合理的标准有两条：一是减少监管部门和银行机构事务性负担，不要让监管部门和银行机构陷入无意义的事务性工作中；二是有利于提高监管效率，监管效率着重体现在核心监管事务上。对照上述标准，粤版改革，节约了监管时间、监管人员，着力点在于非核心监管事务；沪版改革，未涉及行政审批事项，改革的着力点在与核心监管事务上。
吸纳粤版沪版合理元素
“没有最好，只有更好”也是银保业务监管制度发展的真实写照。吸纳粤沪银保业务改革，发挥作用，要把握好两个环节：
一是完善银保业务监管制度。吸纳粤版、沪版银保业务改革合理元素，完善现行银保业务监管制度，建议采取以下措施：
第一，在持证主体上，规定《保险兼业代理业务许可证》只核发到法人机构。
第二，在监管上，保监局直接监管法人机构，其以下层级由其进行监管。下属机构出现违规问题，一律由法人机构承担责任。借鉴香港持牌人制度，对兼业代理机构以机构监管为主转为持牌人监管为主，由法人机构对其旗下的分支机构进行监管。其实，这样规定也是符合《关于企业内部开展基本规范》（2008年5月财政部、证监会、审计署、银监会、保监会联合印发）规定的。
第三，要求银行机构划分代理保险专区或者理财专区，对代理保险业务过程进行全程录音录像并长期保存。对销售过程进行录音录像，是保险中介监管手段具有划时代意义的创新，是保险监管由被动的事后型监管，优化为主动的事前型监管。由于销售行为事前、中已经固化，对保险监管部门查证销售误导、代签名等银保销售顽疾。
二是推行完善版的银保业务监管制度。新的银保业务监管制度出台后，面临的最大障碍是银行机构是否会进行全程录音录像并按照合同周期期满之后一定的时间刻盘保存。现行的银保业务监管制度于保监会、银监会两户联合下发的监管指引、通知之中，从制度的层级看仅是规范性文件。按照《行政处罚法》的规定，设定法则是受到严格限制的。短期看，建议由两会以联合发文的形式下发；长期看，制定《保险兼业代理监管规定》规章，其中对银保业务作出专门规定；根本上看，可以考虑制定中介机构监管规定，至少要求中介机构展业行为的一个基本要求。
对保险销售过程进行录音录像，对于保险监管手段、监管制度改革都有划时代的意义，也可以在产说会等领域进行推广。
（作者单位：陕西保监局）
■银保业务监管的终极目标是保护保险消费者的合法权益，保证保险销售真实进行。
■设定明确的监管目标，是我国保险监管制度体系的基础，更是制定各项监管政策和措施的依据和出发点。
■对保险销售过程进行录音录像，对于保险监管手段、监管制度改革都有划时代的意义。
银保业务监管是整个保险监管工作的重头戏之一。从2010年以来，银保业务监管规定平均年年升级，新招迭出。2014年又推出被称为“史上最严”银保新规。
最近，广东、上海两地正在推进的银保业务监管改革为媒体关注，或许对下一轮银保新政更有启发意义。粤版、沪版改革措施内容迥异，各有千秋。吸纳粤沪两地改革措施中的合理元素，可以弥补现行银保业务监管制度设计的短板。在全行业推广改良版的银保业务监管制度，有利于保护保险消费者的合法权益，有利于规范银保业务健康发展，有利于提升银保业务监管能力和效率。
粤版沪版银保业务改革的合理元素
粤版、沪版银保业务监管改革各有其合理元素。粤版改革体现在简化审批手续和优化监管理念两个方面。粤版改革着眼于调整了监管重点，有增有减，减少了监管非核心事务的工作量，增加监管核心事务的质量，其积极意义在于能够阶段性、有限性缓解监管人力资源配备不足和监管任务日趋加大、监管要求提高的矛盾，但对于根治监管人力资源配置不足和提高监管能力、监管效率的矛盾，不能发挥杠杆作用。
沪版改革体现在监管手段的优化上，措施为“专区销售、录音录像”。沪版改革将销售行为事前固定下来，既缓解了监管人力资源配置不足和监管任务加大的矛盾，又可以为探索根治监管人资源配置不足和提高监管能力、监管效率的矛盾找到有益的启示。
现行银保业务监管制度建设中的短板
（一）分析短板的前提
论述和评价现行银保业务监管制度的短板和完善，应当基于以下几个基本前提：一是银保业务监管制度也具有时代性特征。二是银保业务监管制度具有局限性特征。银保业务监管制度只是保险监管制度项下的子制度，要与具体历史时期相关的更高层级的监管制度相适应，不能游离于其基本原则之外。三是银保业务监管制度建设是循序渐进的，而不能一蹴而就。四是银保业务监管制度与监管队伍建设同步进行。面对既定的监管制度，切忌停留于对现行制度吹毛求疵的拷问，而应当有能力发现、有能力完善现行监管制度的短板。
（二）分析短板的方法
国际保险监督官协会指出“保险监管的基本法律和法规必须明确规定保险监管的目标”。学者谢志刚认为：设定明确的监管目标，是我国保险监管制度体系的基础，更是制定各项监管政策和措施的依据和出发点。基于上述观点，笔者从监管目标和监管手段两个角度，将现行的监管制度进行分解，按照目标和手段匹配关系进行比对，论证现行制度额短板。同时，按照重要性原则，笔者将监管措施分为核心监管措施和非核心监管措施两种。
（三）结论
银保业务监管的终极目标是保护保险消费者的合法权益，保证保险销售真实进行。
银保业务的最大难题在于治理销售误导，而治理销售误导的中心环节是调查取证销售过程。在保险公司驻点销售的模式下，查证认定销售误导需要解决两个层次的问题：浅层次的、次要的问题，是保险销售主体是保险公司还是银行；深层次的、重要的问题，是保险销售过程中，销售人员怎样介绍保险产品。取消保险公司驻点销售的措施，表面上看很严厉，其实只能解决浅层次的、次要的问题，只是划清了保险公司和银行之间的责任，对于监管部门查清调查是否构成销售误导还是于事无补。
面对销售误导投诉，监管部门取证时，因为没有第三方证据，投诉人和银行机构各执一词，监管部门也就没有认定销售过程的实际情况。其次，取消驻点销售，只是完成了是否构成销售误导在保险公司和银行机构之间的第一次划分，还是不能解决在销售机构和保险消费者之间的划分问题。被称作史上最严的“2014年版银保新政”第二十条规定“商业银行和保险公司应在发生投诉、退保等情况时第一时间积极处理，不得相互推诿，并及时采取措施，妥善解决。投诉处理过程中对客户损失进行赔偿的，处理后商业银行和保险公司应根据双方约定及实际情况明确双方责任，承担损失。”这一条规定最大的命门还是在调查取证问题上，关键在于查实销售过程是否构成销售误导。如果不能还原、回访销售过程，认定构成或者不构成销售误导都是“无源之水，无本之木”。如果不构成销售误导，发生投诉、退保，风险就应当由投保人自己承担；如果构成销售误导，就应当由银行机构承担。在对销售过程没有全程录音录像的情况下，保险公司和银行机构之间销售误导责任仍然无法划清。
银保业务制度建设是否科学、合理的标准有两条：一是减少监管部门和银行机构事务性负担，不要让监管部门和银行机构陷入无意义的事务性工作中；二是有利于提高监管效率，监管效率着重体现在核心监管事务上。对照上述标准，粤版改革，节约了监管时间、监管人员，着力点在于非核心监管事务；沪版改革，未涉及行政审批事项，改革的着力点在与核心监管事务上。
吸纳粤版沪版合理元素
“没有最好，只有更好”也是银保业务监管制度发展的真实写照。吸纳粤沪银保业务改革，发挥作用，要把握好两个环节：
一是完善银保业务监管制度。吸纳粤版、沪版银保业务改革合理元素，完善现行银保业务监管制度，建议采取以下措施：
第一，在持证主体上，规定《保险兼业代理业务许可证》只核发到法人机构。
第二，在监管上，保监局直接监管法人机构，其以下层级由其进行监管。下属机构出现违规问题，一律由法人机构承担责任。借鉴香港持牌人制度，对兼业代理机构以机构监管为主转为持牌人监管为主，由法人机构对其旗下的分支机构进行监管。其实，这样规定也是符合《关于企业内部开展基本规范》（2008年5月财政部、证监会、审计署、银监会、保监会联合印发）规定的。
第三，要求银行机构划分代理保险专区或者理财专区，对代理保险业务过程进行全程录音录像并长期保存。对销售过程进行录音录像，是保险中介监管手段具有划时代意义的创新，是保险监管由被动的事后型监管，优化为主动的事前型监管。由于销售行为事前、中已经固化，对保险监管部门查证销售误导、代签名等银保销售顽疾。
二是推行完善版的银保业务监管制度。新的银保业务监管制度出台后，面临的最大障碍是银行机构是否会进行全程录音录像并按照合同周期期满之后一定的时间刻盘保存。现行的银保业务监管制度于保监会、银监会两户联合下发的监管指引、通知之中，从制度的层级看仅是规范性文件。按照《行政处罚法》的规定，设定法则是受到严格限制的。短期看，建议由两会以联合发文的形式下发；长期看，制定《保险兼业代理监管规定》规章，其中对银保业务作出专门规定；根本上看，可以考虑制定中介机构监管规定，至少要求中介机构展业行为的一个基本要求。
对保险销售过程进行录音录像，对于保险监管手段、监管制度改革都有划时代的意义，也可以在产说会等领域进行推广。
（作者单位：陕西保监局）