建立更加公平可持续的养老保险制度
发布时间：2014-06-24 11:01:25 作者：盖根路 来源：中国保险报·中保网
现行养老保险制度存在许多问题，包括企业与机关事业“分轨”运行，基础养老金尚未实现全国统筹，但关键仍是企业养老保险的计发办法，在一定程度上相对不公平，也不可持续，建立更加公平可持续的制度也是实现基础养老金全国统筹的前提条件。
□盖根路
养老保险制度进行完善和改革，内容包括：加快改革机关事业养老保险制度，逐步与企业养老保险制度并轨；坚持寿命共济与收入共济原则，显化制度激励功能，改革基础养老金计发办法和个人账户养老金计发办法；要统一各地缴费基数规定和费率水平，并解决不同费率的历史问题；做实各地个人账户并投资运营；同时要建立稳定的养老金调整机制；在制度改革的基础上实现基础养老金全国统筹。
现行养老保险制度存在的问题
自上世纪八十年代改革开放以来，养老保险制度改革与建设虽然取得了长足进步，但仍存在许多问题，与当前社会发展要求不相适应。
（一）“双轨”运行，机关事业养老保险亟需改革。
企业与机关事业养老保险制度“分轨”运行，改革不同步，保费缴纳、养老金计发和调整办法不同，待遇差距明显，社会改革呼声强烈。重要的是，现行机关事业退休制度下，统筹共济成份较大，个人激励职能不强。制度“双轨”，也影响人员在企业与机关事业之间自由流动。
（二）企业养老保险停滞在省级统筹层次。
目前，全国基本实现了企业养老保险的省级统筹，但统一政策、统一基数、统一费率、统一计发办法，基金集中统一管理的真正意义省级统筹并不多。按“十二五”规划要求，2015年要实现基础养老金全国统筹，时间紧，任务重。
（三）企业养老保险制度设计收支不平衡，危害长期运行。
分析2006年以来实行的企业养老保险制度，最大弊端在于，参保人员退休越早，一生领取的基础养老金超过其缴费的贴现值越多，现有平均预期寿命条件下，只有59周岁退休才能实现收支平衡，而实际过早的退休年龄已危害到制度的长期可持续运行。其次还有一个明显弊端是，在参保人相同的缴费额贡献下，缴费年限长而年均缴费额低的，得到养老金多；缴费年限短且年均缴费额高的，得到的养老金反而少，制度激励性受到损害。
（四）个人账户不做实，记账利率太低。
企业养老个人账户基金做实已试点多年，目前仍停留在13个省市，且多数做实不到8%。个人账户不做实，基金结余被当作了统筹基金使用。弊端之一是统筹基金不投资运营，收益低下，损害基金的远期支付能力；之二是个人账户记账利率大大低于缴费工资增长率，将降低未来个人账户养老金替代率水平。当个人账户养老金替代率明显偏低时，势必需要提高基础养老金的替代水平。结果是，基金支付总水平并未降低，但却弱化了制度的个人账户激励功能。
（五）个人账户实账具有名义账户性质，挤占统筹基金。
个人账户可以清户和继承余额，因此是实账政策，但是由于个人账户养老金计发是按预期收益率和退休时预期平均余命计算的，当退休者活过预期寿命时，个人账户养老金只能由统筹基金支付，这必然使统筹基金面临平衡难题。从这个角度说，实账具有了名义账户性质。
（六）地区缴费基数规定、费率水平不统一。
在省级统筹下，各地缴费基数规定存在按当地上一年职工平均工资、社会平均工资、在岗职工工资等多种情况，上限基本按300%，下限则在60%至40%之间。单位缴费费率绝大多数省份是20%，个别省份低到14%、12%甚至11%。基数与费率规定不一，使得各地缴费与负担水平不均，也不利于实施全国统筹。
（七）尚未形成稳定的养老金调整机制。
2005年以来，国务院实施企业职工养老金“九连调”，每年规定各地参照10%的标准提高养老金。这样做虽然统一了各地的调整幅度，但隔裂了养老金增长与当地缴费工资增长的联系。而“普调”等额普涨，“个调”与工龄挂钩，鼓励长缴费，不鼓励多缴费，持续缩小退休人员养老金相对差距，制度共济有余而激励不足。
改革现行养老保险制度的建议
现行养老保险制度不仅存在上述诸多问题，还面临着人口加速老龄化、城镇化和劳动力市场化的挑战，因此，为实现制度更加公平和长久可持续运行，必须对其进行必要的改革。
（一）加快推进机关事业养老保险制度改革。
据统计，全国已有三分之二左右的机关事业单位人员参加了养老保险。当前，一方面要将其它人员全部纳入制度，另一方面要加快改革机关事业养老保险制度。基本方向应当是向企业养老保险制度模式统一，包括缴费基数、费率、待遇计发方法等，这是全国建立发展统一市场经济的要求。
原制度之间的待遇差距，可以设立职业年金解决，但要逐步缩小与企业同类人员的待遇差距。并轨制度必须并轨基金，不能分开管理，因为机关事业规模不会无限制扩大，随着退休人员增长，其自身在职退休比将逐渐萎缩，基金不可能自求平衡，必须纳入企业职工制度，形成统一的、更大范围的统筹模式。
（二）改革现行企业养老保险基础养老金计发办法，推进基础养老金全国统筹。
现行制度下，退休越早，参保人得利越多，基金损失越大，基金长期运行不可持续。因此，改革现行企业养老保险基础养老金计发办法，既是为了解决制度设计中的收支不平衡问题，也是为在此基础上推进基础养老金全国统筹。
首先要改革与本人缴费工资挂钩部分的基础养老金计算方法。其次是改革与在岗职工平均工资挂钩部分的基础养老金计算方法。改革之利在于：一是可以一定程度地提高低缴费人群的养老金替代率，但要避免很大幅度地提高，顾及了制度的共济性却不损害制度的激励性；二是一举解决了原制度下对基金的缴费贡献相同却因缴费年限不同导致的待遇差别弊端。
（三）统一各地缴费基数规定和费率水平。
在基础养老金全国统筹的目标下，首先缴费基数规定必须统一。其次是各地单位缴费费率必须统一。
实现基础养老金全国统筹后，由于养老金计发办法仍以缴费基数为基本计算依据，因此对历史上不同地区和不同人群的不同单位缴费费率问题应当进行合理处理。
（四）做实个人账户并投资运营，同时改革个人账户养老金计发办法。
基础养老金全国统筹的前提，是做实各地个人账户。尽管许多地方并未试点做实，但根据现行社会保险基金会计制度，当前基金结余实际上就是个人账户结余。
个人账户养老金计发办法必须同步改革。首先记账利率应以实际的投资收益率为依据。其次是要改变现行个人账户养老金恒定不变的做法，退休后每年要根据前年个人账户积累额、预期收益率和预期平均余命重新计算。
（五）建立稳定的养老金调整机制。
改革计发办法后，需要同时改革养老金调整办法，建立起与工资增长挂钩的自动调整机制。原与在岗职工工资挂钩的基础养老金部分，由于实行“超额累退”算法，每年对新退休人员计算养老金需重设“拐点”值，对老退休人员养老金的调整应与工资增长率同步，而非仅仅盯住CPI；原与本人指数化工资挂钩部分，也应与工资保持同步增长。目的是，以基础养老金目标替代率为基准，维持制度相对稳定的替代率，共同分享经济发展成果，保证退休人员的生活水平，同时建立起基金长期持续运行的平衡机制。
综合上述改革建议，以制度公平可持续为基本目标，力求体现参保人代际公平、人群公平和地区公平，在坚持寿命共济和收入共济的基本原则下，体现制度对长缴费和高缴费的激励，保证制度的可持续。
（作者单位：天津市社会保险基金管理中心）
现行养老保险制度存在许多问题，包括企业与机关事业“分轨”运行，基础养老金尚未实现全国统筹，但关键仍是企业养老保险的计发办法，在一定程度上相对不公平，也不可持续，建立更加公平可持续的制度也是实现基础养老金全国统筹的前提条件。
□盖根路
养老保险制度进行完善和改革，内容包括：加快改革机关事业养老保险制度，逐步与企业养老保险制度并轨；坚持寿命共济与收入共济原则，显化制度激励功能，改革基础养老金计发办法和个人账户养老金计发办法；要统一各地缴费基数规定和费率水平，并解决不同费率的历史问题；做实各地个人账户并投资运营；同时要建立稳定的养老金调整机制；在制度改革的基础上实现基础养老金全国统筹。
现行养老保险制度存在的问题
自上世纪八十年代改革开放以来，养老保险制度改革与建设虽然取得了长足进步，但仍存在许多问题，与当前社会发展要求不相适应。
（一）“双轨”运行，机关事业养老保险亟需改革。
企业与机关事业养老保险制度“分轨”运行，改革不同步，保费缴纳、养老金计发和调整办法不同，待遇差距明显，社会改革呼声强烈。重要的是，现行机关事业退休制度下，统筹共济成份较大，个人激励职能不强。制度“双轨”，也影响人员在企业与机关事业之间自由流动。
（二）企业养老保险停滞在省级统筹层次。
目前，全国基本实现了企业养老保险的省级统筹，但统一政策、统一基数、统一费率、统一计发办法，基金集中统一管理的真正意义省级统筹并不多。按“十二五”规划要求，2015年要实现基础养老金全国统筹，时间紧，任务重。
（三）企业养老保险制度设计收支不平衡，危害长期运行。
分析2006年以来实行的企业养老保险制度，最大弊端在于，参保人员退休越早，一生领取的基础养老金超过其缴费的贴现值越多，现有平均预期寿命条件下，只有59周岁退休才能实现收支平衡，而实际过早的退休年龄已危害到制度的长期可持续运行。其次还有一个明显弊端是，在参保人相同的缴费额贡献下，缴费年限长而年均缴费额低的，得到养老金多；缴费年限短且年均缴费额高的，得到的养老金反而少，制度激励性受到损害。
（四）个人账户不做实，记账利率太低。
企业养老个人账户基金做实已试点多年，目前仍停留在13个省市，且多数做实不到8%。个人账户不做实，基金结余被当作了统筹基金使用。弊端之一是统筹基金不投资运营，收益低下，损害基金的远期支付能力；之二是个人账户记账利率大大低于缴费工资增长率，将降低未来个人账户养老金替代率水平。当个人账户养老金替代率明显偏低时，势必需要提高基础养老金的替代水平。结果是，基金支付总水平并未降低，但却弱化了制度的个人账户激励功能。
（五）个人账户实账具有名义账户性质，挤占统筹基金。
个人账户可以清户和继承余额，因此是实账政策，但是由于个人账户养老金计发是按预期收益率和退休时预期平均余命计算的，当退休者活过预期寿命时，个人账户养老金只能由统筹基金支付，这必然使统筹基金面临平衡难题。从这个角度说，实账具有了名义账户性质。
（六）地区缴费基数规定、费率水平不统一。
在省级统筹下，各地缴费基数规定存在按当地上一年职工平均工资、社会平均工资、在岗职工工资等多种情况，上限基本按300%，下限则在60%至40%之间。单位缴费费率绝大多数省份是20%，个别省份低到14%、12%甚至11%。基数与费率规定不一，使得各地缴费与负担水平不均，也不利于实施全国统筹。
（七）尚未形成稳定的养老金调整机制。
2005年以来，国务院实施企业职工养老金“九连调”，每年规定各地参照10%的标准提高养老金。这样做虽然统一了各地的调整幅度，但隔裂了养老金增长与当地缴费工资增长的联系。而“普调”等额普涨，“个调”与工龄挂钩，鼓励长缴费，不鼓励多缴费，持续缩小退休人员养老金相对差距，制度共济有余而激励不足。
改革现行养老保险制度的建议
现行养老保险制度不仅存在上述诸多问题，还面临着人口加速老龄化、城镇化和劳动力市场化的挑战，因此，为实现制度更加公平和长久可持续运行，必须对其进行必要的改革。
（一）加快推进机关事业养老保险制度改革。
据统计，全国已有三分之二左右的机关事业单位人员参加了养老保险。当前，一方面要将其它人员全部纳入制度，另一方面要加快改革机关事业养老保险制度。基本方向应当是向企业养老保险制度模式统一，包括缴费基数、费率、待遇计发方法等，这是全国建立发展统一市场经济的要求。
原制度之间的待遇差距，可以设立职业年金解决，但要逐步缩小与企业同类人员的待遇差距。并轨制度必须并轨基金，不能分开管理，因为机关事业规模不会无限制扩大，随着退休人员增长，其自身在职退休比将逐渐萎缩，基金不可能自求平衡，必须纳入企业职工制度，形成统一的、更大范围的统筹模式。
（二）改革现行企业养老保险基础养老金计发办法，推进基础养老金全国统筹。
现行制度下，退休越早，参保人得利越多，基金损失越大，基金长期运行不可持续。因此，改革现行企业养老保险基础养老金计发办法，既是为了解决制度设计中的收支不平衡问题，也是为在此基础上推进基础养老金全国统筹。
首先要改革与本人缴费工资挂钩部分的基础养老金计算方法。其次是改革与在岗职工平均工资挂钩部分的基础养老金计算方法。改革之利在于：一是可以一定程度地提高低缴费人群的养老金替代率，但要避免很大幅度地提高，顾及了制度的共济性却不损害制度的激励性；二是一举解决了原制度下对基金的缴费贡献相同却因缴费年限不同导致的待遇差别弊端。
（三）统一各地缴费基数规定和费率水平。
在基础养老金全国统筹的目标下，首先缴费基数规定必须统一。其次是各地单位缴费费率必须统一。
实现基础养老金全国统筹后，由于养老金计发办法仍以缴费基数为基本计算依据，因此对历史上不同地区和不同人群的不同单位缴费费率问题应当进行合理处理。
（四）做实个人账户并投资运营，同时改革个人账户养老金计发办法。
基础养老金全国统筹的前提，是做实各地个人账户。尽管许多地方并未试点做实，但根据现行社会保险基金会计制度，当前基金结余实际上就是个人账户结余。
个人账户养老金计发办法必须同步改革。首先记账利率应以实际的投资收益率为依据。其次是要改变现行个人账户养老金恒定不变的做法，退休后每年要根据前年个人账户积累额、预期收益率和预期平均余命重新计算。
（五）建立稳定的养老金调整机制。
改革计发办法后，需要同时改革养老金调整办法，建立起与工资增长挂钩的自动调整机制。原与在岗职工工资挂钩的基础养老金部分，由于实行“超额累退”算法，每年对新退休人员计算养老金需重设“拐点”值，对老退休人员养老金的调整应与工资增长率同步，而非仅仅盯住CPI；原与本人指数化工资挂钩部分，也应与工资保持同步增长。目的是，以基础养老金目标替代率为基准，维持制度相对稳定的替代率，共同分享经济发展成果，保证退休人员的生活水平，同时建立起基金长期持续运行的平衡机制。
综合上述改革建议，以制度公平可持续为基本目标，力求体现参保人代际公平、人群公平和地区公平，在坚持寿命共济和收入共济的基本原则下，体现制度对长缴费和高缴费的激励，保证制度的可持续。
（作者单位：天津市社会保险基金管理中心）