深化改革 厘清边界正确处理监管与市场的关系
发布时间：2014-03-12 10:06:12 作者：曹洪俊 来源：中国保险报·中保网
在经济发展速度趋缓的形势下，保险业产品单一、渠道依赖、形象不佳等弊端越发凸显，改革创新的呼声越来越强。党的十八大报告中指出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。
监管与市场关系不顺影响行业的持续发展
近年来，我国保险监管一直坚持市场化导向，注重发挥市场配置资源的基础性作用，通过放宽市场准入门槛、完善保险产品的价格、加大信息披露力度、充分发挥行业自律等手段，规范保险经营行为，健全市场竞争机制，促进保险市场在自我调节中实现良性发展。但我们也感到，监管与市场关系不顺仍是制约行业持续健康发展的瓶颈之一。主要表现在：
一方面，在行业发展的过程中，市场配置资源的作用发挥还不充分。从具体市场行为的管控、资金运用、营销员体制改革到车险费率改革等，行业的改革和创新过度依赖管制放松和自上而下的改革。市场的主体作用发挥不够，部分保险机构养成“等、靠、要”的思维定势，大大降低了市场的活跃度和多样性，同时加强了市场的同质性，行业的系统性风险也随之上升。
另一方面，保险知识宣传普及、行业基础建设等方面主要依靠市场力量，监管的作用发挥不足，公共产品供给和服务不到位，与行业发展水平、经济社会需求不相协调。监管“越位”和“缺位”同时存在，影响了行业发展。
明确监管的边界是正确处理监管与市场关系的关键
我国现代保险业发展时间较短，保险市场存在体系不完整、规则不健全、信息不畅通等种种弊端，行业的健康运行和发展，客观上离不开监管部门的有效监控。确定保险监管的边界需先明确以下五方面的内容：
一是明确监管定位。我国保险监管部门身兼“监管者”和“主管者”的双重身份。作为“监管者”时，要关注和强调公平市场规则的制定、市场行为的规范、消费者权益保护以及公司是否具有充足的偿付能力；而作为“主管者”时，要强调发展速度和市场影响力。角色的冲突模糊了监管的边界，难免会产生越俎代庖替代市场的行为。在短期内无法改变这种状况的情况下，更要处理好“监管者”和“主管者”两种角色的关系。
二是明确监管内容。监管资源是有限的, 监管必须要考虑成本效益, 这就决定了监管必须有所为有所不为, 有所重为有所轻为。保险监管的范围应该是市场机制无法充分发挥作用的领域，通过具体的政策、措施可以提升市场公平程度和运行效率、保护消费者权益、防范风险的部分。其核心内容就是偿付能力，通过偿付能力的监管提高保险公司的财务稳健性，确保保险公司具有足够的偿付能力履行赔款和给付责任，从根本上保护保险消费者的核心利益，消除行业风险，夯实行业稳健经营和持续发展的基础。
三是明确监管手段。目前，保险监管中还部分存在重行政手段，轻市场机制的问题。比如，费率和条款统得过多过死, 限制了竞争和创新。行政手段统一高效，但稍有不慎就可能违背市场机制，扭曲资源配置规律，降低市场运行效率。
四是明确监管尺度。保险监管犹如一把“ 双刃剑”,一方面可以减少行业系统的风险, 保持保险业的稳定, 提高市场运行效率，但另一方面如果监管不当或者监管过度, 将降低市场效率, 阻碍保险业的发展，关键是把握好度。
五是明确自由裁量。自由裁量是提升行政监管效率的必要手段，有利于在保证监管法律法规连续性、有效性的同时，使监管者在复杂多变的现实监管问题面前灵活果断地做出判断决策，提升监管效率，实现监管目标。
处理监管与市场关系的几点建议
正确处理监管与市场的关系，说到底是要在加大监管力度的同时，更大程度和更广范围发挥市场配置资源的决定性作用，从资源配置到微观管理，更多运用市场化的工具和手段。
一是删繁就简，抓大放小。现阶段，在坚持市场行为监管和偿付能力监管并重的同时，通过综合运用最低资本充足率制度、资产负债评价制度、保险保障基金制度等手段，完善偿付能力监测指标体系，逐步使严格的偿付能力监管成为保险业监管的核心。在强化偿付监管的基础上，逐步放松对市场行为、准入、条款以及费率等方面的管制，更加注重强调高级管理人员的责任, 明确高级管理层对于机构的运营和风险管理应当承担的全部责任。
二是调整观念，改进方式。在强化微观审慎监管能力的同时，拓展宏观审慎监管的视角。从监管内容上看，由合规监管向风险监管转变；由具体业务监管向公司治理结构和内控制度的有效性监管转变；从监管的形式上看，从现场检查、专项性检查运用的多向非现场监管运用的多转变，逐步建立一套对保险公司风险状况的定量分析和评价体系；从监管手段上看，由人工手段运用的多向信息化、市场化手段运用的多转变；从监管环节上看，由事后查处多向事前预防少。
三是清理规章，整合制度。加强制度清理工作，及时合并、废除大量的临时性规章和文件，保证监管政策的统一性和连续性；进一步理顺保监会与各分支机构的关系，分清权责，对一些重要问题自上而下地确定监管规定，减少派出机构的自由裁量权，使之成为监管的基本规范和保险机构的经营规则。
四是加强协调，拓展空间。保险业是一个具有很强的前向联系和后向联系的产业，其发展涉及到许多政府部门的改革协调。保险监管部门应该加大与相关政府部门的协调力度，优化行业发展的外部环境，通过政策推动拓展行业发展的空间，促进行业的可持续发展。
五是宣传教育，夯实基础。构建和完善保险市场的基础设施建设，为保险市场的运行提供更好的公共服务。比如应该进一步加强对全社会的风险教育和现代保险保障教育，建立和完善保险信用等级评价制度，加强对各类保险组织经营状况和财务信息的披露，加强对消费者消费意愿和购买决策的了解，并为其购买保险提供尽可能提供便捷和可靠的服务等等。
在经济发展速度趋缓的形势下，保险业产品单一、渠道依赖、形象不佳等弊端越发凸显，改革创新的呼声越来越强。党的十八大报告中指出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。
监管与市场关系不顺影响行业的持续发展
近年来，我国保险监管一直坚持市场化导向，注重发挥市场配置资源的基础性作用，通过放宽市场准入门槛、完善保险产品的价格、加大信息披露力度、充分发挥行业自律等手段，规范保险经营行为，健全市场竞争机制，促进保险市场在自我调节中实现良性发展。但我们也感到，监管与市场关系不顺仍是制约行业持续健康发展的瓶颈之一。主要表现在：
一方面，在行业发展的过程中，市场配置资源的作用发挥还不充分。从具体市场行为的管控、资金运用、营销员体制改革到车险费率改革等，行业的改革和创新过度依赖管制放松和自上而下的改革。市场的主体作用发挥不够，部分保险机构养成“等、靠、要”的思维定势，大大降低了市场的活跃度和多样性，同时加强了市场的同质性，行业的系统性风险也随之上升。
另一方面，保险知识宣传普及、行业基础建设等方面主要依靠市场力量，监管的作用发挥不足，公共产品供给和服务不到位，与行业发展水平、经济社会需求不相协调。监管“越位”和“缺位”同时存在，影响了行业发展。
明确监管的边界是正确处理监管与市场关系的关键
我国现代保险业发展时间较短，保险市场存在体系不完整、规则不健全、信息不畅通等种种弊端，行业的健康运行和发展，客观上离不开监管部门的有效监控。确定保险监管的边界需先明确以下五方面的内容：
一是明确监管定位。我国保险监管部门身兼“监管者”和“主管者”的双重身份。作为“监管者”时，要关注和强调公平市场规则的制定、市场行为的规范、消费者权益保护以及公司是否具有充足的偿付能力；而作为“主管者”时，要强调发展速度和市场影响力。角色的冲突模糊了监管的边界，难免会产生越俎代庖替代市场的行为。在短期内无法改变这种状况的情况下，更要处理好“监管者”和“主管者”两种角色的关系。
二是明确监管内容。监管资源是有限的, 监管必须要考虑成本效益, 这就决定了监管必须有所为有所不为, 有所重为有所轻为。保险监管的范围应该是市场机制无法充分发挥作用的领域，通过具体的政策、措施可以提升市场公平程度和运行效率、保护消费者权益、防范风险的部分。其核心内容就是偿付能力，通过偿付能力的监管提高保险公司的财务稳健性，确保保险公司具有足够的偿付能力履行赔款和给付责任，从根本上保护保险消费者的核心利益，消除行业风险，夯实行业稳健经营和持续发展的基础。
三是明确监管手段。目前，保险监管中还部分存在重行政手段，轻市场机制的问题。比如，费率和条款统得过多过死, 限制了竞争和创新。行政手段统一高效，但稍有不慎就可能违背市场机制，扭曲资源配置规律，降低市场运行效率。
四是明确监管尺度。保险监管犹如一把“ 双刃剑”,一方面可以减少行业系统的风险, 保持保险业的稳定, 提高市场运行效率，但另一方面如果监管不当或者监管过度, 将降低市场效率, 阻碍保险业的发展，关键是把握好度。
五是明确自由裁量。自由裁量是提升行政监管效率的必要手段，有利于在保证监管法律法规连续性、有效性的同时，使监管者在复杂多变的现实监管问题面前灵活果断地做出判断决策，提升监管效率，实现监管目标。
处理监管与市场关系的几点建议
正确处理监管与市场的关系，说到底是要在加大监管力度的同时，更大程度和更广范围发挥市场配置资源的决定性作用，从资源配置到微观管理，更多运用市场化的工具和手段。
一是删繁就简，抓大放小。现阶段，在坚持市场行为监管和偿付能力监管并重的同时，通过综合运用最低资本充足率制度、资产负债评价制度、保险保障基金制度等手段，完善偿付能力监测指标体系，逐步使严格的偿付能力监管成为保险业监管的核心。在强化偿付监管的基础上，逐步放松对市场行为、准入、条款以及费率等方面的管制，更加注重强调高级管理人员的责任, 明确高级管理层对于机构的运营和风险管理应当承担的全部责任。
二是调整观念，改进方式。在强化微观审慎监管能力的同时，拓展宏观审慎监管的视角。从监管内容上看，由合规监管向风险监管转变；由具体业务监管向公司治理结构和内控制度的有效性监管转变；从监管的形式上看，从现场检查、专项性检查运用的多向非现场监管运用的多转变，逐步建立一套对保险公司风险状况的定量分析和评价体系；从监管手段上看，由人工手段运用的多向信息化、市场化手段运用的多转变；从监管环节上看，由事后查处多向事前预防少。
三是清理规章，整合制度。加强制度清理工作，及时合并、废除大量的临时性规章和文件，保证监管政策的统一性和连续性；进一步理顺保监会与各分支机构的关系，分清权责，对一些重要问题自上而下地确定监管规定，减少派出机构的自由裁量权，使之成为监管的基本规范和保险机构的经营规则。
四是加强协调，拓展空间。保险业是一个具有很强的前向联系和后向联系的产业，其发展涉及到许多政府部门的改革协调。保险监管部门应该加大与相关政府部门的协调力度，优化行业发展的外部环境，通过政策推动拓展行业发展的空间，促进行业的可持续发展。
五是宣传教育，夯实基础。构建和完善保险市场的基础设施建设，为保险市场的运行提供更好的公共服务。比如应该进一步加强对全社会的风险教育和现代保险保障教育，建立和完善保险信用等级评价制度，加强对各类保险组织经营状况和财务信息的披露，加强对消费者消费意愿和购买决策的了解，并为其购买保险提供尽可能提供便捷和可靠的服务等等。