从新加坡经验看政府“公司化”运作
发布时间：2014-01-06 09:11:18 作者：杜亮 来源：中国保险报·中保网
2013年结束的前两天，由国家审计署操刀的中国政府性债务审计结果低调公布。数据显示，截至去年6月底，地方政府负有偿还责任的债务10.9万亿元，负有担保责任的债务2.67万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元。合计17.9万亿元。报告还称，2012年底全国政府性债务总负债率为39.43%，低于国际通常使用的60%的负债率控制标准参考值。这样一个结果并未出乎部分外部机构的预料，对于一度热议的中国地方政府偿债“危机论”也是一个有力回应。
但我们也应看到，总体可控不等于没有潜伏风险、也不等于没有局部风险。在投资仍为拉动GDP增长主要手段的“中国模式”之下，地方债务增长较快是一个必须正视和解决的顽疾。近两年已经暴露出来的部分地市房价大跌、甚至出现“鬼城”的现象当引起当政者的警觉。
并非巧合。就在政府性债务审计结果公布的20天之前，中组部印发了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》。通知强调，“不能仅仅把地区生产总值及增长率作为政绩评价的主要指标”，“要看全面工作、看经济、政治、文化、社会、生态文明建设和党的建设的实际成效”;注意识别和制止“形象工程”“政绩工程”，对于“盲目举债留下一摊子烂账的，要记录在案，视情节轻重，给予组织处理或党纪政纪处分，已经离任的也要追究责任。”
凡事都须一分为二来看。我们反对不顾发展条件、盲目举债扩张、严重浪费资源、破坏生态环境以及损害群众利益的“GDP主义”，但不可否认GDP仍是衡量地方政府业绩的一个重要导向。GDP导向这么多年经久不衰，自有其存在的理由。因为只有地方经济发展上去了，才能为老百姓带来真正的实惠。也是在今年，大洋彼岸的美国底特律市政府被裁定破产，留下巨额的社保欠账，引发民众强烈不满。这充分表明，地方经济衰退，社会很难稳定，是地方政府最大的失职。而对于中国这样一个发展中国家，经济增长的重要性更是不言而喻。关键在于我们如何用更科学更全面的绩效指标体系兴利除弊。
任何组织的存在，不论是公司、社团还是政府都要面对的一个基本问题，就是组织绩效。绩效好者昌，绩效差者衰。只不过根据组织设立的目标不同，其绩效考核的指向不同罢了。公司以盈利为目标，有一套严密的财务指标体系来衡量其价值;政府以人民群众满意为目标，最主要的体现在于其为促进整体经济发展和提高社会管理水平上做到多少;而社团则要看其在实现某项社会目标上是否做到位，是否有效弥补了政府管理的不足。
在这三类组织中，以逐利为导向的公司无疑是效率最高的。这也是为什么在世界范围内，社团和政府都在不同程度借鉴“公司化”运作的方法，以提升效率。
笔者曾于去年3月考察新加坡的政府机构。正如外界评价，整个新加坡就是一个竞争力极强的国家“大公司”：它在资源匮乏的基础上，实现人均GDP排名世界第五、亚洲仅次于日本的成就;它有着全球最具竞争力的营商环境(世行集团报告)和亚洲最廉洁和最不官僚国家的美誉(IMD年鉴)。“高效、廉洁”正是新加坡政府引以为豪的标签。
与现阶段的中国相似，新加坡对政府官员(与经济职能关联度较为直接的)的“绩效考核”以“GDP”为导向，并以招商引资作为一个重要考核指标。但是，细细比对起来，可以发现以下几个明显差异之处：
第一，“GDP与官员收入挂钩”。中国地方政府GDP增长的成效主要是与官员的晋升挂钩，是官员们获取更大权力的标尺;而新加坡的GDP导向则与官员收入挂钩。GDP增长，官员收入随之增长;GDP萎缩，官员收入随之下降。这种做法可以有效避免官员行为短期化，搞“形象工程”“政绩工程”。
第二，“薪酬市场化”。也就是众所周知的“高薪养廉”。政府官员有了维持体面的工资，才不至于以权谋私。当然其目的并不仅仅是为养廉，主要是便于吸纳优秀人才，更好地为实现政府机构发展经济的目标服务。
第三，“成本控制”。新加坡很多政府机构的办公场所都是租来的，主要是出于办公成本考虑。此外，财政部对于政府机构的人员编制和增长幅度有严格的控制。多一个人都不行。
第四，“类公司组织结构”。在新加坡经济发展局和国际企业发展局，都设有理事会，理事会成员除拥有实职的最高管理者外，均聘请社会和企业家名流担任，每月开一次会，虽然不行使决策职能，但集思广益，发挥着重要的咨询议事作用。在企发局，最高管理者甚至被冠以CEO的头衔。此外，经济职能突出的机构“可以举办公司”。企发局下面有三家公司，一个是提供进出口报关服务;一个是做空港业务的公司;还有一家是提供接待考察培训服务的公司。这些公司每年的结余一部分上交局里，局里根据财政预算来支配;一部分留在企业，由企业董事会决定如何在员工中分配。该董事会也是由社会知名人士组成，他们对名誉的珍惜保证了这部分钱不会乱花，沦为部门“小金库”。当然，这些政府所属公司的业务本身和该机构的特点与目标结合，不会无边界发展，与民争利。
第五，“人员进出自由”。在新加坡，没有像中国那样让大学生趋之若鹜的公务员考试。招人的主要依据是其大学考试成绩，通过面试就可以进入“公务员队伍”。如果想出去，也不存在身份转换的心理障碍。想回来，大门也是敞开的。
第六，“透明度高”。几家有经济职能考核的机构每年都要像公司一样发布年报，来汇报一年来的“业绩”，接受社会公众的监督。
政府部门与生俱来的基因决定了它必然不如企业运作高效。但通过以上六点对公司化特点的借鉴，新加坡这几家机构能实现了全世界政府中罕见的高效运作。
需要指出的是，“公司化”运作不等于政府机构就是公司。关键的差别在于政府机构在高效运作的同时必须守住廉洁的底线，维护住一个公正的社会管理者的形象。新加坡的政府机构通过程序公开，保证花钱不像私人公司取决于个人喜好，甚至满足个人私欲。而对于贪污受贿这样的行为，在这个国家有最严密的法律和最无情的惩罚来打消官员的欲念。
固然，政府除了经济职能之外，还有大量社会职能需要实现。但是，无论政府的组织目标如何多元，评价体系如何复杂，组织效率最终都是可以度量的。在中国，提高地方政府组织效率，绝不只是简单的整顿作风问题，必须有目标清晰、科学合理、可执行可追溯的绩效考核体系加以保证。多年来，中国各级政府派出大量干部到新加坡学习，对“新加坡经验”似乎也不陌生。笔者以为，当务之急是要突破一鳞半爪式的浅学薄用，充分吸收新加坡政府公司化运作的精髓，方能真正实现让老百姓满意的“高效廉洁”。
(作者为《中国保险报》副总编)
2013年结束的前两天，由国家审计署操刀的中国政府性债务审计结果低调公布。数据显示，截至去年6月底，地方政府负有偿还责任的债务10.9万亿元，负有担保责任的债务2.67万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元。合计17.9万亿元。报告还称，2012年底全国政府性债务总负债率为39.43%，低于国际通常使用的60%的负债率控制标准参考值。这样一个结果并未出乎部分外部机构的预料，对于一度热议的中国地方政府偿债“危机论”也是一个有力回应。
但我们也应看到，总体可控不等于没有潜伏风险、也不等于没有局部风险。在投资仍为拉动GDP增长主要手段的“中国模式”之下，地方债务增长较快是一个必须正视和解决的顽疾。近两年已经暴露出来的部分地市房价大跌、甚至出现“鬼城”的现象当引起当政者的警觉。
并非巧合。就在政府性债务审计结果公布的20天之前，中组部印发了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》。通知强调，“不能仅仅把地区生产总值及增长率作为政绩评价的主要指标”，“要看全面工作、看经济、政治、文化、社会、生态文明建设和党的建设的实际成效”;注意识别和制止“形象工程”“政绩工程”，对于“盲目举债留下一摊子烂账的，要记录在案，视情节轻重，给予组织处理或党纪政纪处分，已经离任的也要追究责任。”
凡事都须一分为二来看。我们反对不顾发展条件、盲目举债扩张、严重浪费资源、破坏生态环境以及损害群众利益的“GDP主义”，但不可否认GDP仍是衡量地方政府业绩的一个重要导向。GDP导向这么多年经久不衰，自有其存在的理由。因为只有地方经济发展上去了，才能为老百姓带来真正的实惠。也是在今年，大洋彼岸的美国底特律市政府被裁定破产，留下巨额的社保欠账，引发民众强烈不满。这充分表明，地方经济衰退，社会很难稳定，是地方政府最大的失职。而对于中国这样一个发展中国家，经济增长的重要性更是不言而喻。关键在于我们如何用更科学更全面的绩效指标体系兴利除弊。
任何组织的存在，不论是公司、社团还是政府都要面对的一个基本问题，就是组织绩效。绩效好者昌，绩效差者衰。只不过根据组织设立的目标不同，其绩效考核的指向不同罢了。公司以盈利为目标，有一套严密的财务指标体系来衡量其价值;政府以人民群众满意为目标，最主要的体现在于其为促进整体经济发展和提高社会管理水平上做到多少;而社团则要看其在实现某项社会目标上是否做到位，是否有效弥补了政府管理的不足。
在这三类组织中，以逐利为导向的公司无疑是效率最高的。这也是为什么在世界范围内，社团和政府都在不同程度借鉴“公司化”运作的方法，以提升效率。
笔者曾于去年3月考察新加坡的政府机构。正如外界评价，整个新加坡就是一个竞争力极强的国家“大公司”：它在资源匮乏的基础上，实现人均GDP排名世界第五、亚洲仅次于日本的成就;它有着全球最具竞争力的营商环境(世行集团报告)和亚洲最廉洁和最不官僚国家的美誉(IMD年鉴)。“高效、廉洁”正是新加坡政府引以为豪的标签。
与现阶段的中国相似，新加坡对政府官员(与经济职能关联度较为直接的)的“绩效考核”以“GDP”为导向，并以招商引资作为一个重要考核指标。但是，细细比对起来，可以发现以下几个明显差异之处：
第一，“GDP与官员收入挂钩”。中国地方政府GDP增长的成效主要是与官员的晋升挂钩，是官员们获取更大权力的标尺;而新加坡的GDP导向则与官员收入挂钩。GDP增长，官员收入随之增长;GDP萎缩，官员收入随之下降。这种做法可以有效避免官员行为短期化，搞“形象工程”“政绩工程”。
第二，“薪酬市场化”。也就是众所周知的“高薪养廉”。政府官员有了维持体面的工资，才不至于以权谋私。当然其目的并不仅仅是为养廉，主要是便于吸纳优秀人才，更好地为实现政府机构发展经济的目标服务。
第三，“成本控制”。新加坡很多政府机构的办公场所都是租来的，主要是出于办公成本考虑。此外，财政部对于政府机构的人员编制和增长幅度有严格的控制。多一个人都不行。
第四，“类公司组织结构”。在新加坡经济发展局和国际企业发展局，都设有理事会，理事会成员除拥有实职的最高管理者外，均聘请社会和企业家名流担任，每月开一次会，虽然不行使决策职能，但集思广益，发挥着重要的咨询议事作用。在企发局，最高管理者甚至被冠以CEO的头衔。此外，经济职能突出的机构“可以举办公司”。企发局下面有三家公司，一个是提供进出口报关服务;一个是做空港业务的公司;还有一家是提供接待考察培训服务的公司。这些公司每年的结余一部分上交局里，局里根据财政预算来支配;一部分留在企业，由企业董事会决定如何在员工中分配。该董事会也是由社会知名人士组成，他们对名誉的珍惜保证了这部分钱不会乱花，沦为部门“小金库”。当然，这些政府所属公司的业务本身和该机构的特点与目标结合，不会无边界发展，与民争利。
第五，“人员进出自由”。在新加坡，没有像中国那样让大学生趋之若鹜的公务员考试。招人的主要依据是其大学考试成绩，通过面试就可以进入“公务员队伍”。如果想出去，也不存在身份转换的心理障碍。想回来，大门也是敞开的。
第六，“透明度高”。几家有经济职能考核的机构每年都要像公司一样发布年报，来汇报一年来的“业绩”，接受社会公众的监督。
政府部门与生俱来的基因决定了它必然不如企业运作高效。但通过以上六点对公司化特点的借鉴，新加坡这几家机构能实现了全世界政府中罕见的高效运作。
需要指出的是，“公司化”运作不等于政府机构就是公司。关键的差别在于政府机构在高效运作的同时必须守住廉洁的底线，维护住一个公正的社会管理者的形象。新加坡的政府机构通过程序公开，保证花钱不像私人公司取决于个人喜好，甚至满足个人私欲。而对于贪污受贿这样的行为，在这个国家有最严密的法律和最无情的惩罚来打消官员的欲念。
固然，政府除了经济职能之外，还有大量社会职能需要实现。但是，无论政府的组织目标如何多元，评价体系如何复杂，组织效率最终都是可以度量的。在中国，提高地方政府组织效率，绝不只是简单的整顿作风问题，必须有目标清晰、科学合理、可执行可追溯的绩效考核体系加以保证。多年来，中国各级政府派出大量干部到新加坡学习，对“新加坡经验”似乎也不陌生。笔者以为，当务之急是要突破一鳞半爪式的浅学薄用，充分吸收新加坡政府公司化运作的精髓，方能真正实现让老百姓满意的“高效廉洁”。
(作者为《中国保险报》副总编)