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关于保险市场准入与退出机制问题的思考
发布时间：2013-03-14 09:49:31 作者：张宁 来源：中国保险报·中保网
健全的保险市场准入与退出机制，是确保保险机构能够随时履行义务、从而使保险消费者的合法权益得到充分保护的基础，也是保险监管的两大重要环节。如何建立起完善的市场准入与退出机制，进一步提升保险市场运行的效率，更好地发挥保险的功能作用，是保险监管机关面临的重要课题。
建立保险市场准入与退出机制的必要性
从国外成功经验来看，完善的市场准入与退出机制是保险市场的必备条件，更是反映保险市场成熟程度的重要标志之一。建立完善的市场准入与退出机制，既是保险市场自身发展的需要，同时也是提升保险业综合竞争力的需要，具有极强的现实意义。
一是建立健全的市场准入与退出机制，有利于进一步完善保险制度体系。在市场经济条件下，保险市场的成熟和发展是通过市场竞争来实现的，准入与退出机制是促进竞争最基本、最重要的要素。
二是建立健全的市场准入与退出机制，有利于进一步规范市场秩序。由于准入与退出机制的不健全，多家机构进入市场后只是对原有主体的简单复制和市场份额的重新洗牌，在以过度扩张为手段加剧机构间不正当竞争的同时，差而不倒、乱而不倒的制度缺陷也发挥了负面鼓励作用。完善的市场准入与退出机制可以增强保险机构的风险和忧患意识，促使保险机构加强内控建设，规范依法经营，客观上起到规范市场秩序的作用。
三是建立健全的市场准入与退出机制，有利于进一步提高资源配置效率。
我国保险市场准入与退出机制存在的问题
当前，我国保险市场的准入机制已经基本建立，但退出机制尚未形成（除中介机构外），准入与退出机制都不同程度地存在问题。
在市场准入机制方面，市场准入形式与条件的宽严，关系到保险企业后续经营的成效。当前，保险机构准入机制主要存在以下问题：
一是规划不足。一些监管机构对市场容量缺乏清晰长远判断，对机构数量与市场有效需求的匹配程度研究不足，对市场主体运营质量和风险状况的跟踪不够，未能有效贯彻“成熟一家、开设一家”的准入思路，导致一些经营思路不清、后台基础不实、人员配备不力的机构仓促间进入市场。
二是标准不一。在当前审批中对绝大多数保险公司发放全国性牌照，未对其经营范围、经营该区域进行科学恰当的具体划分，对经营某些业务所需的资质条件没有明确规定。同时，对保险分支机构铺设方面的合理规划和约束不足，准入审核缺乏统一的原则、标准和程序，尤其是新设保险公司向省域外市场延展的标准和程序不够规范。
三是透明度不够。在机构审批中尚未建立市场准入“预披露”制度，未能充分听取相关各方的意见建议。同时，保险机构的准入情况也未向社会广泛公布。此外，由于一些兼业代理机构是否具有资质等信息披露不充分，也间接导致了一些违法违规行为的发生。
四是门槛较低。区域性专业代理公司注册资本要求尽管从人民币50万升至200万元，但进入标准仍然显低。对保险公司准入提出了内控健全、具有良好的分支机构管理等制度要求，但实际执行中难以把握。
在市场退出机制方面，我国的保险业自 1980 年恢复以来，尚无一家保险机构退出市场（不包括中介机构）。保险市场退出机制的不健全，主要表现在以下方面：
一是缺乏系统健全的法律依据。现有的与保险机构退出相关的法律法规有《保险法》《金融机构撤销条例》《保险保障基金管理办法》等，但对保险公司市场退出的规定大都是原则性的， 而保险公司的市场退出涉及多种方式、多个利益相关体，其退出标准、处理手段和程序等异常复杂，目前的法律体系难以有效地指导保险市场退出的实践。
二是缺乏风险预警和危机处理机制。与市场准入和业务方面的监管立法相比，市场退出方面的监管规定较为薄弱，职责规定过于原则，缺乏明晰性和可操作性。
三是缺乏完善的退市救助机制。2008年颁布的《保险保障基金管理办法》对可能发生的保险机构退出做出了资金给付的保障，但与保险市场发达国家相较，仍然缺乏一系列的配套标准与细则。
政策建议
保险业是有很强外部性的资本密集型行业，而且具有一定的准公共物品性质，涉及国家经济金融主权和安全，进入和退出往往牵涉众多经济和社会问题，因此，做好我国的保险市场准入与退出监管，必须有效解决上述问题、把握好以下几个关系：
（一）把握好保险市场准入与退出机制的辩证关系。保险市场进入与保险市场退出是相辅相成的，两者之间的关系无法割裂开来，必须重视二者之间的相互影响。市场准入与退出条件的设立，对监管机构的宏观调控能力是一个很大的考验，必须综合考虑宏观经济政策和经济社会发展的客观情况，以及保险业发展的趋势，灵活科学地设定和调整准入和退出的条件，以促进保险市场内部的有效合理竞争和引入成熟的国际同业经验。
（二）把握好完善退出相关立法和配套机制的关系。积极推动市场退出的相关立法工作，制定符合实际的保险市场退出制度，尽可能减少保险机构退出对社会造成的冲击，还要逐步完善保护投保人、被保险人利益的配套措施，规定退出后有关保险合同的处理程序等。同时，进一步发挥市场机制的作用，积极鼓励保险机构采取并购重组等主动的市场退出方式。此外，还要借鉴国外先进经验， 建立健全对保险机构的风险评估系统， 依据评估结果确定问题保险机构和重点监控对象， 以此强化对保险机构的退出监管。
（三）把握好准入原则和细化标准的关系。发挥监管准入的窗口指导功能，对全国和区域的保险市场容量进行预测与判断，合理地把握保险机构进入市场的节奏，实现市场的动态平衡。同时，探索对现有和新进入保险公司的经营区域、业务范围等的划分标准，引导公司在具备条件的情况下跨区域扩张。此外，进一步完善对机构准入的信息披露，发挥社会舆论的监督作用。进一步研究对新型机构的准入标准和监管细则，在市场化的原则基础上提升准入门槛，有效杜绝新生风险。
（四）根据机构类型采取差别化的准入与退出模式。对保险代理机构而言，重点是提高门槛、畅通退出，清理和整顿一批不符合市场要求的机构，并逐步将兼业代理机构转型为专业代理机构，不断提升中介市场的专业化水平。此外，在退出机制的安排设计中，可以考虑市场实际情况，采取多层次、多渠道、分业务、分区域的退出方式，有步骤地推进保险机构平稳退出。
健全的保险市场准入与退出机制，是确保保险机构能够随时履行义务、从而使保险消费者的合法权益得到充分保护的基础，也是保险监管的两大重要环节。如何建立起完善的市场准入与退出机制，进一步提升保险市场运行的效率，更好地发挥保险的功能作用，是保险监管机关面临的重要课题。
建立保险市场准入与退出机制的必要性
从国外成功经验来看，完善的市场准入与退出机制是保险市场的必备条件，更是反映保险市场成熟程度的重要标志之一。建立完善的市场准入与退出机制，既是保险市场自身发展的需要，同时也是提升保险业综合竞争力的需要，具有极强的现实意义。
一是建立健全的市场准入与退出机制，有利于进一步完善保险制度体系。在市场经济条件下，保险市场的成熟和发展是通过市场竞争来实现的，准入与退出机制是促进竞争最基本、最重要的要素。
二是建立健全的市场准入与退出机制，有利于进一步规范市场秩序。由于准入与退出机制的不健全，多家机构进入市场后只是对原有主体的简单复制和市场份额的重新洗牌，在以过度扩张为手段加剧机构间不正当竞争的同时，差而不倒、乱而不倒的制度缺陷也发挥了负面鼓励作用。完善的市场准入与退出机制可以增强保险机构的风险和忧患意识，促使保险机构加强内控建设，规范依法经营，客观上起到规范市场秩序的作用。
三是建立健全的市场准入与退出机制，有利于进一步提高资源配置效率。
我国保险市场准入与退出机制存在的问题
当前，我国保险市场的准入机制已经基本建立，但退出机制尚未形成（除中介机构外），准入与退出机制都不同程度地存在问题。
在市场准入机制方面，市场准入形式与条件的宽严，关系到保险企业后续经营的成效。当前，保险机构准入机制主要存在以下问题：
一是规划不足。一些监管机构对市场容量缺乏清晰长远判断，对机构数量与市场有效需求的匹配程度研究不足，对市场主体运营质量和风险状况的跟踪不够，未能有效贯彻“成熟一家、开设一家”的准入思路，导致一些经营思路不清、后台基础不实、人员配备不力的机构仓促间进入市场。
二是标准不一。在当前审批中对绝大多数保险公司发放全国性牌照，未对其经营范围、经营该区域进行科学恰当的具体划分，对经营某些业务所需的资质条件没有明确规定。同时，对保险分支机构铺设方面的合理规划和约束不足，准入审核缺乏统一的原则、标准和程序，尤其是新设保险公司向省域外市场延展的标准和程序不够规范。
三是透明度不够。在机构审批中尚未建立市场准入“预披露”制度，未能充分听取相关各方的意见建议。同时，保险机构的准入情况也未向社会广泛公布。此外，由于一些兼业代理机构是否具有资质等信息披露不充分，也间接导致了一些违法违规行为的发生。
四是门槛较低。区域性专业代理公司注册资本要求尽管从人民币50万升至200万元，但进入标准仍然显低。对保险公司准入提出了内控健全、具有良好的分支机构管理等制度要求，但实际执行中难以把握。
在市场退出机制方面，我国的保险业自 1980 年恢复以来，尚无一家保险机构退出市场（不包括中介机构）。保险市场退出机制的不健全，主要表现在以下方面：
一是缺乏系统健全的法律依据。现有的与保险机构退出相关的法律法规有《保险法》《金融机构撤销条例》《保险保障基金管理办法》等，但对保险公司市场退出的规定大都是原则性的， 而保险公司的市场退出涉及多种方式、多个利益相关体，其退出标准、处理手段和程序等异常复杂，目前的法律体系难以有效地指导保险市场退出的实践。
二是缺乏风险预警和危机处理机制。与市场准入和业务方面的监管立法相比，市场退出方面的监管规定较为薄弱，职责规定过于原则，缺乏明晰性和可操作性。
三是缺乏完善的退市救助机制。2008年颁布的《保险保障基金管理办法》对可能发生的保险机构退出做出了资金给付的保障，但与保险市场发达国家相较，仍然缺乏一系列的配套标准与细则。
政策建议
保险业是有很强外部性的资本密集型行业，而且具有一定的准公共物品性质，涉及国家经济金融主权和安全，进入和退出往往牵涉众多经济和社会问题，因此，做好我国的保险市场准入与退出监管，必须有效解决上述问题、把握好以下几个关系：
（一）把握好保险市场准入与退出机制的辩证关系。保险市场进入与保险市场退出是相辅相成的，两者之间的关系无法割裂开来，必须重视二者之间的相互影响。市场准入与退出条件的设立，对监管机构的宏观调控能力是一个很大的考验，必须综合考虑宏观经济政策和经济社会发展的客观情况，以及保险业发展的趋势，灵活科学地设定和调整准入和退出的条件，以促进保险市场内部的有效合理竞争和引入成熟的国际同业经验。
（二）把握好完善退出相关立法和配套机制的关系。积极推动市场退出的相关立法工作，制定符合实际的保险市场退出制度，尽可能减少保险机构退出对社会造成的冲击，还要逐步完善保护投保人、被保险人利益的配套措施，规定退出后有关保险合同的处理程序等。同时，进一步发挥市场机制的作用，积极鼓励保险机构采取并购重组等主动的市场退出方式。此外，还要借鉴国外先进经验， 建立健全对保险机构的风险评估系统， 依据评估结果确定问题保险机构和重点监控对象， 以此强化对保险机构的退出监管。
（三）把握好准入原则和细化标准的关系。发挥监管准入的窗口指导功能，对全国和区域的保险市场容量进行预测与判断，合理地把握保险机构进入市场的节奏，实现市场的动态平衡。同时，探索对现有和新进入保险公司的经营区域、业务范围等的划分标准，引导公司在具备条件的情况下跨区域扩张。此外，进一步完善对机构准入的信息披露，发挥社会舆论的监督作用。进一步研究对新型机构的准入标准和监管细则，在市场化的原则基础上提升准入门槛，有效杜绝新生风险。
（四）根据机构类型采取差别化的准入与退出模式。对保险代理机构而言，重点是提高门槛、畅通退出，清理和整顿一批不符合市场要求的机构，并逐步将兼业代理机构转型为专业代理机构，不断提升中介市场的专业化水平。此外，在退出机制的安排设计中，可以考虑市场实际情况，采取多层次、多渠道、分业务、分区域的退出方式，有步骤地推进保险机构平稳退出。