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谈我国《农业保险条例》的几个特征
发布时间：2013-02-28 14:52:43 作者：李峻岭 来源：
谈我国《农业保险条例》的几个特征
杨华柏 张靖
《农业保险条例》（简称《条例》）将于3月1日起施行。《条例》的出台，填补了《农业法》和《保险法》未涉及的农业保险领域的法律空白，为农险经营提供了法律依据，结束了依靠政策经营农险的时代，标志着我国农业保险业务发展进入了有法可依的阶段，对我国农业保险的发展具有里程碑式的意义。在《条例》起草过程中，主要立法难点集中在农业保险的性质、经营主体、保障范围、政府的作用、保险合同的特殊规定以及农业保险的特殊经营规则这六方面，形成了相应的特征。《条例》本着先易后难、求同存异、急事先定的思路，对上述问题进行了一定明确。在《条例》即将施行之际，本文结合国内外相关法律法规和农业保险实践，谈一下条例的几大特征。
一、农业保险的性质
（一）关于农业保险性质的争议
农业风险的不确定性、复杂性、系统性、伴生性、区域性和季节性，决定了其具有弱可保性的特点，因此农业保险与一般意义上的财产保险具有较大差异，从各国实践来看，农业保险的开展都需要相应的政策支持。但是，有政策支持的农业保险究竟是政策性保险，还是商业保险？各方面认识和观点不一。
一种意见认为，我国《农业法》第46条规定“国家逐步建立和完善政策性农业保险制度”，农业保险属政策性保险，其绝大部分资金来源于各级政府补贴，国家承担所有的风险，这有利于提高农民从事农业的积极性；有的还提出成立国家政策性农业保险公司，专门从事政策性农业保险，由于其风险由国家财政承担，农业的风险损失能够得到切实赔偿。另一种意见则认为，农业保险属于由各级政府补贴的普通商业保险。农民自愿保险、政府提供补贴、公司商业运作，既实惠了农民，促进了农业发展，又考虑到了财政的实际承受能力，调动了公司经营的积极性，有望形成多赢的结果；反之，将其定为政策性保险，如成立专门的政策性农业保险公司经营，成立机构等要增加大量成本，而且从其他政策性金融机构运营的实践看，多数也不够理想。如果由现有的商业公司经营政策性业务，在财务上也很难做到真正的单独核算，将农业保险作为商业保险，则各种关系清晰明了，便于监管。在农业保险立法过程中，各方面对此争论不休，农险的性质问题也成为争议最大的问题之一。
从《农业法》第46条以及《条例》第3条第一款关于“政策性农业保险制度”来看，现行立法明确了农业保险区别于一般商业保险的政策性特征，但并未明确将其定位为“政策性保险”。关于“政策性保险”的定义，虽然目前没有明确的法律界定，但通常理解都包含两层含义：一是财政对风险兜底，二是具有一定强制性。而从《条例》第3条第二款确立的农业保险“政府引导、市场运作、自主自愿和协同推进的原则”可以看出，农业保险既具有政策性的一面，又具有非政策性的一面。
其中，“政府引导、协同推进”体现了农业保险的政策性特点，是指政府参与拟订农业保险实施方案，加强宣传，组织引导农民和农业生产经营组织积极参加农业保险，并提供相应的政策支持指导、财政补贴和技术帮助。《条例》大量规定了政府要参与、推动、督促、配合农业保险工作，而这在普通商业保险立法中是没有的，因为按照《保险法》规定，只有保险监管部门依法对保险业实施监管，其他政府机关不得非法干预保险业务，如：《保险法》第23条第二款规定“任何单位和个人不得非法干预保险人履行赔偿或者给付保险金的义务，也不得限制被保险人或者受益人取得保险金的权力。”
“市场运作、自主自愿”则体现了农业保险非政策性的一面，指农业保险由保险机构自主经营、自负盈亏、风险自担，其投保自愿、承保自主。《条例》第3条第四款规定：“任何单位和个人不得利用行政权力、职务或者职业便利以及其他方式强迫、限制农民或者农业生产经营组织参加农业保险。”可见，我国的农业保险不具有强制性特点，其经营风险自担，也不具有国家兜底性特点，不是完全意义上的政策性保险。我国的农业保险不是标准的政策性保险，也不是完全的商业保险，而是介于两者之间的特殊保险，是政策性保险和商业性保险的混合体。《条例》所确立的这一性质和模式，是由我国现阶段的国情所决定的，既确保了政府对农业保险的支持政策，又充分发挥了市场配置资源的作用，调动了政府和商业保险公司两方面的优势。
（二）农业保险的经营模式
一国关于农业保险性质的认识，一定程度上决定了其所选择的农业保险经营模式；而一国立法上对农业保险经营模式的规定，又体现了其对农业保险性质的理解和定位。因此，农业保险的性质问题，不应是一个纯粹的法理或学术问题，根本上应结合一国国情和实际，综合考虑农险经营模式的选择问题，通过立法来确立和体现。
纵观世界各国农业保险立法，其所确立的农业保险经营主要有四类：1.政府主办下的国有模式；2.政府扶持下的商业化模式；3.政府支持下的国有化—商业化混合模式；4.政府支持下的互助合作化模式。这四种模式各具特色、各有优点，各国根据各自的具体国情，合理选择确定适合自身需要的模式。具体来说：
1.政府主办下的国有模式。主要特点为：（1）立法规定了政府（包括地方政府）、有关职能部门、国有农业保险公司、农业生产者等法律主体及其权利（权力）义务（职责）关系；（2）政府承担举办农业保险计划的全部职责，提供保费补贴等财政支持；（3）专门设立国有保险公司从事经营农业保险业务，享有税收优惠等待遇；（4）私营保险公司不参与农业保险经营；（5）发达国家一般规定农业生产者可以自愿投保，发展中国家较多规定强制参加保险，农业生产者与国有保险公司之间订立保险合同，并承担部分保费。这种模式被较为广泛采用。加拿大、希腊、菲律宾、以色列、前苏联、1980年以前的美国、委内瑞拉等国均属于此类型。
2.政府扶持下的商业化模式。主要特点为：（1）法律规定政府（地方政府）、有关职能部门、商业保险公司和农业生产者等法律主体及其权利（权力）义务（职责）关系，商业保险公司负责为生产者提供农业保险服务；（2）政府提供费用补贴等财政支持；（3）农业生产者承担部分保险费；（4）政府出资设立相关资金，为商业保险公司提供再保险；（5）农业、财政等政府职能部门负责监督管理。印度、意大利、葡萄牙等国是该模式的典型。
3.政府支持下的国有化-商业化模式。主要特点为：（1）立法规定了政府（地方政府）及其有关职能部门、国有农业保险公司、私营保险公司、农业生产者等法律主体及其权利（权力）义务（职责）关系；（2）规定国有保险公司经营农业保险业务或再保险业务，享有税收优惠待遇；（3）私营保险公司可依法经营农业保险业务，并可向国有保险公司分出保险，获得财政补贴；（4）政府提供费用补贴等财政支持；（5）农业生产者承担部分保险费；（6）农业、财政等部门负责农业保险业务的监督管理。1981年后的美国、西班牙、墨西哥等国采用该模式。
4.政府支持下的互助合作化模式。主要特点为：（1）立法规定了政府（地方政府）及其有关职能部门、互助合作保险组织、农业生产者等法律主体及其权利（权力）义务（职责）关系；（2）规定设立不同层级的互助合作组织；（3）农业生产者参加保险合作组织；（4）基层互助合作组织直接为生产者提供互助合作保险，上一层的互助合作组织为下层组织提供再保险业务；（5）强制保险和自愿保险结合；（6）政府提供财政支持，包括补贴、再保险服务等等，给予农业保险互助合作组织税收优惠；（7）有关政府部门负责农业保险业务的监督管理。日本是该模式的典型，法国也基本可以归入此类。
就我国来说，“政府引导、市场运作、自主自愿和协同推进”的原则，实际从立法上确立了我国农业保险的经营模式是类似印度、意大利、葡萄牙等国的“政府扶持下的商业化模式”。
二、农业保险的经营主体
在我国农业保险试点工作中，除保险公司外，互助保险组织也发挥了重要的作用。农业互助保险组织是指所有参加保险的人为自己办理保险而合作成立的法人组织，其特征在于出资人和投保人(以及被保险人)往往是同一批人，买保单即入股。在这种经营模式中，投保人与保险人在经济利益上具有一致性，很大程度上抑制了道德风险和逆向选择所带来的负面影响，其服务理念、经营情况能够较好地为被保险人所接受，表现出较强的服务组织能力。目前我国现有的个别农业相互保险公司，其组织形式处于探索阶段，实质上不是真正意义上的互助保险组织。目前我国的互助保险组织形式多样（如：中国渔业互保协会[i]，陕西、湖北的农机具互助保险等），大多数仅由民政部门注册登记，而未纳入保险监督管理体制中。
《条例》起草过程中，有关农业部门曾反复多次强调，农业保险应当不仅保险公司有权经营，农业互助保险组织也应有权经营，而且在西方国家（如：日本），农业互助保险组织经营的比较成功。我国《农业法》第46条第二款规定“鼓励和扶持农民和农业生产经营组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织”，实际早已肯定了农业互助保险组织经营农险业务的法律地位。因此，《条例》确立了农业互助保险组织的经营主体地位，《条例》第二条规定，经营农业保险的保险机构“是指保险公司以及依法设立的农业互助保险等保险组织”。自此，农业互助保险组织作为《保险法》第183条规定的“保险公司以外的其他依法设立的保险组织”，被正式纳入保险监管体制之中，农险的经营规则也同等地适用于保险公司和农业互助保险组织。
但是，相互保险组织作为一种较特殊的金融组织，我国目前尚没有专门对其进行规范的行政法规。农业互助保险组织也存在专业风险管理人员不足、财务缺少有力有效的外部监督、风险分散渠道较窄、没有资本金或仅有较少运营资金等问题，易受偿付能力、承保能力和保障能力的限制，承担的风险极其有限，很难对会员提供充分的风险保障，也易诱发管控风险。这些问题，都有待于监管机构和政府有关部门出台相关规定予以规范，使农业相互保险组织的要求和法律地位更加明确，从而进一步发挥农业互助保险组织在我国农业保险中的作用。
三、农业保险的保障范围
农业，通常是指通过培育动植物生产食品及工业原料的产业。而农业保险中的“农业”和通常“农业”的内涵和外延有所区别。我国《保险法》第186条规定，“国家支持发展为农业生产服务的保险事业”。对于“为农业生产服务的保险”，有广义和狭义的理解。狭义的农业保险的保障范围主要是种植业、林业、畜牧业、渔业等农业产业的生产风险；广义的农业保险除狭义农业保险的范围外，还包括与农民生活、农村活动相关的享受政策支持的其他保险，如：农房保险、农机具保险等，目前在实践中，被称为涉农保险。
考虑到我国农业保险起步较晚，因此《条例》第2条将农业保险的保障范围限定为“种植业、林业、畜牧业和渔业生产中因保险标的遭受约定的自然灾害、意外事故、疫病、疾病等保险事故所造成的财产损失”，即狭义的农业保险。同时，在《条例》第32条规定：“涉农保险是指农业保险以外、为农民在农业生产生活中提供保险保障的保险，包括农房、农机具、渔船等财产保险，涉及农民的生命和身体等方面的短期意外伤害保险。”将农房、农机具、渔船等财产保险称为“涉农保险”，以区别于狭义上的农业保险。对于有政策支持的涉农保险，规定参照适用《条例》有关规定。
四、政府在农业保险中发挥重大作用
在我国农业保险试点中，保监会、财政部、农业部、林业部、发改委、税务总局、民政部等政府部门依据各自职责，在农业保险的推广和监管中发挥了重要的作用。但是，由于立法的缺失，农业保险的主要监管机构不明确，有关政府部门的职责分工也不清晰，国家是否安排农业保险、安排多少、如何安排，主要由有关政府部门依据政策决定，政出多头，很大程度上影响了农业保险发展的稳定性，也使得农业保险监管较为薄弱，一些问题迟迟难以有效解决。
因此，《条例》制定过程中，首先要解决农业保险的主要监管机关的问题。在西方国家，农业和财政部门对农业保险发挥重大作用。而我国基于农业保险的保险性质，确定由保险监管部门作为主要监管部门。《条例》第4条规定“国务院保险监督管理机构对农业保险业务实施监督管理。国务院财政、农业、林业、发展改革、税务、民政等有关部门按照各自的职责，负责农业保险推进、管理的相关工作。”由此确立了保监会对于农业保险的主要监管职责，理顺了过去长期纷乱不清的农业保险监管关系。
同时，《条例》第3条至第9条大量规定了政府机关在农业保险中的职责和作用，突出体现了农业保险有别于普通商业保险的政策性一面。《条例》所明确的政府作用主要包括以下方面：
（一）统一领导组织各地农业保险工作
《条例》第5条规定，“县级以上地方人民政府统一领导、组织、协调本行政区域的农业保险工作，建立健全推进农业保险发展的工作机制。县级以上地方人民政府有关部门按照本级人民政府规定的职责，负责本行政区域农业保险推进、管理的相关工作。”
（二）确定各地农业保险经营模式
在农业保险试点过程中，地方政府从当地农业发展的实际需要出发，探索了多种农业保险运作模式，如：代办模式、联办共保模式等。为了尊重地方开展农业保险的现实需要，《条例》第3条第三款规定“省、自治区、直辖市人民政府可以确定适合本地区实际的农业保险经营模式。”
（三）组织引导农民和农业生产经营组织参加农业保险
《条例》第6条规定，“国务院有关部门、机构和地方各级人民政府及其有关部门应当采取多种形式，加强对农业保险的宣传，提高农民和农业生产经营组织的保险意识，组织引导农民和农业生产经营组织积极参加农业保险。”
（四）对农业保险保费给予财政补贴和税收优惠
1.农业保险的财政补贴政策
农业保险是世界各国通用的一项强农、惠农政策，从WTO的要求来看，若国家直接补贴农产品，其他国家可以用反倾销、反补贴政策来对抗政府、限制农产品出口。但是，如果国家对农业保险进行财政补贴以抵御农业风险，则不违反WTO政策。因此，通过立法规定农业保险的财政补贴政策已成为世界各国通例。如：西班牙1978年《农业保险法》第11条规定，国家保费补贴不超过年度保费总额的50%，不低于20%；加拿大《联邦政府对省政府经营农作物保险负担法》第4条规定，联邦政府提供25%的保费补贴和50%的管理费，省政府补贴保费的25%。同时，在我国，中央政府想把钱补贴到农民手上在操作中存在诸多问题。因此，以农业保险方式进行农业补贴和扶持的方式更为合理、有效，这也是国家大力发展农业保险的内在涵义之一。因此，《条例》第7条规定了财政部门对农业保险给予保费补贴的职责，并规定“国家鼓励地方人民政府采取由地方财政给予保险费补贴等措施，支持发展农业保险。”
我国中央财政自2007年开始对农业保险实行保费补贴支持政策，并根据农业保险的发展实际不断增加保费补贴的品种、扩大覆盖区域、提高补贴比例。2012年，财政部印发了《关于进一步加大支持力度做好农业保险保费补贴工作的通知》（财金[2012]2号），进一步加大了中央财政农业保险保费补贴支持力度。目前，中央财政农业保险保费补贴范围已包括水稻、玉米、小麦、油料作物、棉花、马铃薯、青稞、天然橡胶、森林、能繁母猪、奶牛、育肥猪、牦牛、藏系羊和糖料作物等15个险种，补贴区域扩大至全国，并支持各地提高农业保险保障水平，覆盖农业生产的直接物化成本[ii]，对于高于直接物化成本的保障部分，可由地方提供一定比例的保费补贴。2007年至2011年，中央财政累计给予农业保险费补贴264亿元，各级财政对主要农作物的保费补贴合计占农业保险的保费收入的比例达80%。
2.农业保险的税收优惠政策
针对农业保险给予相应的税收优惠政策亦是各国通例。美国《联邦农作物保险法》第511条规定，联邦农作物保险公司一切财产，免征一切现有和将来可能开征的税收；法国给予互助保险社税收优惠，对其收入和财产免征赋税。《条例》第9条第一款也规定：“保险机构经营农业保险业务依法享受税收优惠。”
目前我国对农业保险的税收优惠政策是：国家免征农险业务的营业税和印花税，所得税纳税基数按90%计算（此政策执行到2013年底），种植业保险25%的巨灾风险准备金可税前列支（此政策执行到2015年底）。
（五）建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制
由于农业风险具有高度关联性，在时间和空间上不易分散，很容易形成农业巨灾损失。近年来伴随着农业保险事业的发展，农业再保险的地位得到较大提升。但是，由于商业再保险机构对农业保险的再保险问题极为谨慎，农险巨灾风险难以完全通过再保渠道转移，或者转移成本过高，因此需要政府给予一定支持。目前，由于农业保险大灾风险分散机制普遍缺失，保险公司农险业务承保能力受到制约，对农业巨灾保险的接受度有限，致使农业巨灾损失补偿水平较低。但是，在目前我国整体巨灾风险问题尚未根本解决的情况下，要单独解决农业保险巨灾风险问题是脱离实际的，因此，《条例》第8条对于农险大灾风险分散机制仅做了原则性规定：“国家建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制，具体办法由国务院财政部门会同国务院有关部门制定。国家鼓励地方人民政府建立地方财政支持的农业保险大灾风险分散机制。”
目前，国家有关部门正在进行农业大灾风险分散机制的研究工作。一些地方政府也探索建立了多种模式的巨灾风险分散机制，如：由地方政府出资，充分利用再保险市场，建立“多方参与、风险共担、多层分散”的农业风险分散机制，对一定赔付率以下的风险,由保险公司承担；对一定赔付率以上的风险，由政府直接购买再保险的方式转移；对赔付率极高的农业大灾风险，由政府每年按照农业增加值的一定比例提取大灾风险准备金保障。
（六）支持建立农业保险基层服务体系
目前，我国农业保险基层服务体系主要有两种模式：一是自办机构模式，即保险公司通过在乡镇设立营销服务部的方式延伸服务网络。但这些机构的主要精力集中在一般性财产保险业务，在农业保险方面，仍需要乡镇政府和相关农业主管部门的支持，提供向下的延伸服务。这种模式运行成本高、自我生存能力差、不易扩大推广，仅限在少数公司和地区运行。二是协办模式，即保险公司在农业、林业乡镇基层机构设立农业保险服务站，聘请农业保险专（兼）干和村级协保员，兼职协助保险公司的市县级分支机构开展承保、理赔服务。这种模式体现了成本优势，实现了涉农服务资源的有效整合。目前在一些农业保险业务开展较早、业务量较大的地区广泛应用。
由上述两种模式可以看出，各地政府特别是乡镇基层政府组织在农业保险基层服务体系建设中发挥了重要的作用。《条例》第9条第二款规定“国家支持保险机构建立适应农业保险业务发展需要的基层服务体系”，肯定了政府在农险基层服务体系中的支持、协助作用。
由于农业保险具有不同于一般财产保险的特殊性，《保险法》关于保险合同当事人的权利义务以及投保、理赔等方面的规定，不能适应农业保险的实际情况，因此，《条例》对于农业保险合同做了大量不同于《保险法》的特殊规定，主要包括以下内容：
（一）参照适用《保险法》
现行《保险法》基于最大诚信原则，借鉴西方国家立法，对保险合同的订立、履行做了极为严格的规定。例如：《保险法》第16条规定的投保人告知义务，第17条规定的保险人的说明义务，第21条规定的保险事故发生后投保人、被保险人的通知义务，第22条规定的被保险人索赔时提供证明资料的义务，第23条规定的保险人核定时限，第24条规定的保险人对不属于保险责任的通知时限，第25条规定的先行赔付制度，第52条规定的保险标的危险程度显著增加时投保人的通知义务及保险人增加保费或解除合同的权利，以及第57条规定的被保险人减损、施救、维护保险标的的义务。上述规定大多具有一定的超前性，甚至在大中城市都难以完全执行。而农业保险的投保主体为农民，文化水平普遍较低，保险知识较少；保险标的多为农作物、牲畜等，品种十分复杂且分散；承保地域为农村，保险公司的网点不可能完全覆盖，实践中多为农村基层组织代行职责。在这种情况下，要求在大中城市都难以实行的《保险法》规定在农业保险中实行，是脱离实际的。目前在农业保险的实践中，很多事情是大概齐，有问题通过协商解决，实务中纠纷不多，诉讼案件也极为少有。
同时，农业保险的复杂性、不规范性、多样性、灾害的伴生性，决定了农业保险不是标准的《保险法》意义上的保险，不可能完全适用《保险法》。有的农业保险合同甚至违反保险的一般原理，例如：印度和我国部分地区开发的农业天气指数保险，即把特定时期内某些灾害性气候现象对作物的损失程度通过指数方式体现，根据指数的变动决定赔付及赔付数额。天气指数对投保人来说具有一般性，个体完全可以通过防灾措施减少或避免损失。如某人减损成功同样可获得赔付，这恰恰违背了“无损失无赔偿”的保险基本原则。天气指数保险的出现，主要是考虑农业保险中对受损标的具体查勘工作极为复杂、困难，投入的人力、物力成本巨大，可能远远超过赔偿的数额，因此采用指数的方式统一确定赔付金额，农业保险的特殊性由此可见一斑。
基于上述原因，《条例》第16条规定：“本条例对农业保险合同未作规定的，参照适用《保险法》中保险合同的有关规定”，因此，农业保险合同仅是参照适用《保险法》，而非完全适用。
（二）投保主体的特殊性
《条例》第10条第一款规定：“农业保险可以由农民、农业生产经营组织自行投保，也可以由农业生产经营组织、村民委员会等单位组织农民投保。”可见，农业保险的投保主体除了农民、农业生产经营组织自行投保外，还包括农业生产经营组织、村民委员会组织农民投保，这样的立法规定在其他保险中是没有的。
（三）农业保险的公示性
在农业保险试点过程中，为了规范农业保险的承保、理赔，防范虚假承保、虚假理赔、截留挪用理赔款等风险，监管机关逐步推动建立了农业保险的公示制度。早在2009年，保监会《关于规范政策性农业保险业务管理的通知》（保监发[2009]56号）就对加强投保提示、公开承保情况、理赔资金支付给农户、公开理赔程序等提出了明确要求；随后的《关于进一步做好农业保险发展工作的通知》（保监发[2009]93号），进一步明确了“惠农政策公开、承保情况公开、理赔结果公开、服务标准公开、监管要求公开和承保到户、定损到户和理赔到户”的“五公开、三到户”的监管要求；2011年《关于加强农业保险承保管理工作的通知》、2012年《关于加强农业保险理赔管理工作的通知》，对承保理赔环节如何公开、如何保证到户做了进一步的明确和规范。
《条例》第10条第二款、第12条、第15条从立法上确立了农业保险公示制度，要求农业生产经营组织、村民委员会等单位组织农民投保的，承保情况、查勘定损和理赔结果均要公示。
农业保险以外的商业保险是普通的商业活动，保险合同当事人有权不予公开保险合同。
（四）保险合同的稳定性
农业保险合同与货物运输保险合同、运输工具航程保险合同相似，其风险在时间和空间上具有集中性。《保险法》第五十条规定：“货物运输保险合同和运输工具航程保险合同，保险责任开始后，合同当事人不得解除合同。”而农业风险鲜明的季节性特点（农作物的生长周期具有季节性，灾害的发生也具有季节性、集中性）使得投保人、保险人可能利用合同解除权进行逆向选择，为了避免此类道德风险，《条例》第11条规定：“在农业保险合同有效期内，合同当事人不得因保险标的的危险程度发生变化增加保险费或者解除农业保险合同。”
（五）定损方法的特殊性
农业保险事故发生后，保险标的受损面常常较广，不可能采取逐一定损的方式，因此，《条例》第12条规定：“保险机构接到发生保险事故的通知后，应当及时进行现场查勘，会同被保险人核定保险标的的受损情况。”“保险机构按照农业保险合同约定，可以采取抽样方式或者其他方式核定保险标的的损失程度。采用抽样方式核定损失程度的，应当符合有关部门规定的抽样技术规范。”
（六）受损保险标的处理的特殊性
农业风险尤其是疫病风险发生后，有关法律法规规定必须对发生疫病的动植物采取封锁、隔离、扑杀、销毁、无害化处理等措施，不得出售、转移、抛弃。因此，《条例》第13条规定：“法律、行政法规对受损的农业保险标的的处理有规定的，理赔时应当取得受损保险标的已依法处理的证据或者证明材料。保险机构不得主张对受损的保险标的残余价值的权利，农业保险合同另有约定的除外。”
（七）履行合同的确定性
由于农业保险的政策性特点，农业保险合同的履行也具有相对的确定性，通常情况下，保险事故发生后，保险人应按照合同约定足额赔偿保险金。《条例》第14条规定，“保险机构应当在与被保险人达成赔偿协议后10日内，将应赔偿的保险金支付给被保险人。农业保险合同对赔偿保险金的期限有约定的，保险机构应当按照约定履行赔偿保险金义务。”第15条规定“保险机构应当按照农业保险合同约定，根据核定的保险标的的损失程度足额支付应赔偿的保险金。任何单位和个人不得非法干预保险机构履行赔偿保险金的义务，不得限制被保险人取得保险金的权利。”
过去对于农业保险理赔金额是否封顶是有争议的，而保监会《关于加强农业保险条款和费率管理的通知（征求意见稿）》第8条规定：“农业保险条款中不得有下述内容：封顶赔付、平均赔付和协议赔付等损害农户合法权益的内容。”由此明确了赔偿金额不得封顶的原则。
六、农业保险的特殊经营规则
（一）经营审批
《条例》第17条第二款规定：“未经依法批准，任何单位和个人不得经营农业保险业务。”因此，经营农业保险必须取得保监会的审批。目前保监会对于农业保险经营的审批有两种：一是主体审批，一是业务审批。
1.主体审批：
《条例》第17条第一款规定了保监会对农险经营主体的审批条件，明确了对农险经营主体的审批职权由保监会行使，结束了过去不同形式的农险经营主体由不同部门审批登记的局面。目前，我国有22家保险公司经营农业保险业务，基本实现了粮食生产大省都有2家以上农业保险经营机构，初步满足农业保险发展的需要。农业保险试点开办以来，部分综合性财产保险公司和几家专业农业保险组成的“4+2”格局一直是我国农业保险市场经营的主流。
根据保监会《关于农业保险业务经营资格管理有关问题的通知（征求意见稿）》规定：“保险公司总公司向保监会提交业务开办申请时，应分省（自治区、直辖市）逐一申请。”
2.业务审批
除了通过主体审批取得经营农业保险资格外，对于不具有主体资质的保险公司，须将拟开办的农业保险业务逐笔报经保监会批准后，方可经营。
但是，业务审批是《条例》出台前，在农业保险的主要监管机关尚不明确的情况下，保监会只能通过条款费率审批对农险经营资格进行监管的一种权宜之计。《条例》出台后，保监会将主要依据农业保险市场准入条件，以主体审批方式进行监管。
（二）单独核算原则
由于农业保险具有一定政策性特点，《条例》第十八条规定：“保险机构经营农业保险业务，应当与其他保险业务分开管理，单独核算损益。”
（三）条款费率制定程序的特殊性
对于财政补贴型农业保险，由于其具有一定的政策性特点，故而在条款和费率设计上，不能完全像商业保险一样由保险机构自行决定。因此，《条例》第十九条规定：“保险机构应当公平、合理地拟订农业保险条款和保险费率。属于财政给予保险费补贴的险种的保险条款和保险费率，保险机构应当在充分听取省、自治区、直辖市人民政府财政、农业、林业部门和农民代表意见的基础上拟订。”
（四）财务管理的特殊性
《条例》第二十条规定：“保险机构经营农业保险业务的准备金评估和偿付能力报告的编制，应当符合国务院保险监督管理机构的规定。农业保险业务的财务管理和会计核算需要采取特殊原则和方法的，由国务院财政部门制定具体办法。”由此可见，一方面，《条例》要求农业保险的准备金和偿付能力管理应符合保监会的有关监管规定，改变了过去农业互助保险组织等经营主体在准备金和偿付能力管理上无法可依的状况。另一方面，有关法律法规、监管规定对农业保险的财务管理和会计核算有特殊规定的，要按照有关规定执行。
（五）代理付费的特殊性
针对协办模式下保险公司委托农业基层组织办理业务并支付代理费用的问题，《条例》第二十一条规定：“保险机构可以委托基层农业技术推广等机构协助办理农业保险业务。保险机构应当与被委托协助办理农业保险业务的机构签订书面合同，明确双方权利义务，约定费用支付，并对协助办理农业保险业务的机构进行业务指导。”
这条规定是《条例》中的一个亮点，也是对于此前法律法规的重大突破：一方面突破了现行监管规定关于保险公司只能对有资质的中介机构支付佣金的规定。根据现行监管规定，保险公司只能与有资质的保险代理、经纪和公估机构签订委托协议和支付佣金，不得向无资质的机构支付中介费用。然而，由于农业保险标的具有分散性，保险公司的承保、理赔绝大多数都由农业基层组织代理完成，其在农险中的地位无可替代，因此《条例》从实际出发，肯定了协办模式的合法性。另一方面，基层农业技术推广等机构往往具有一定的行政职能，依照过去的规定，其不能办理商业代理业务，因此，《条例》也在某种程度上突破了行政部门不能办理商业代理业务和收取费用的规定，允许保险机构与农业基层组织签订协议、支付费用，避免了过去保险公司以违规方式套取费用支付农业基层组织的问题。
关于农业基层组织的收费凭证问题，《保监会、财政部、农业部、国家林业局 关于加强农业保险基层服务体系管理的通知（征求意见稿）》第五条规定：“协助办理业务的双方应当在合同中约定工作费用支付的方式方法。受托方应提供参与农业保险服务人员的详细清单，委托方据此制作工作费用支付明细表。工作费用的列支，原则上受托方应提供劳务费发票或行政事业性收费专用票据、非税收入通用票据等财政部门监制的票据。委托方支付的工作费用计入农业保险经营费用，不得将劳务费用分摊到理赔费用。”
（六）其他经营规则
针对农业保险试点过程中存在的虚假承保、虚假理赔、经费列支不规范等问题，《条例》第22条、23、24条还规定了妥善保存查勘定损资料、禁止骗取保费补贴、禁止挪用截留侵占保险金的规则，并规定了违反上述规则的法律责任。
最后，《条例》第25条规定：“本条例对农业保险经营规则未作规定的，适用《保险法》中保险经营规则及监督管理的有关规定。”由此强调了农业保险经营应符合《保险法》确立的保险经营和监管规定，改变了过去农业互助保险组织等经营主体无法可依的状况，有助于农业保险市场的进一步规范和发展。
杨华柏
中国人寿财产保险股份有限公司 副总裁
张靖
中国人寿财产保险股份有限公司 内控合规部 内控与风险管理处经理
二〇一三年二月二十六日
谈我国《农业保险条例》的几个特征
杨华柏 张靖
《农业保险条例》（简称《条例》）将于3月1日起施行。《条例》的出台，填补了《农业法》和《保险法》未涉及的农业保险领域的法律空白，为农险经营提供了法律依据，结束了依靠政策经营农险的时代，标志着我国农业保险业务发展进入了有法可依的阶段，对我国农业保险的发展具有里程碑式的意义。在《条例》起草过程中，主要立法难点集中在农业保险的性质、经营主体、保障范围、政府的作用、保险合同的特殊规定以及农业保险的特殊经营规则这六方面，形成了相应的特征。《条例》本着先易后难、求同存异、急事先定的思路，对上述问题进行了一定明确。在《条例》即将施行之际，本文结合国内外相关法律法规和农业保险实践，谈一下条例的几大特征。
一、农业保险的性质
（一）关于农业保险性质的争议
农业风险的不确定性、复杂性、系统性、伴生性、区域性和季节性，决定了其具有弱可保性的特点，因此农业保险与一般意义上的财产保险具有较大差异，从各国实践来看，农业保险的开展都需要相应的政策支持。但是，有政策支持的农业保险究竟是政策性保险，还是商业保险？各方面认识和观点不一。
一种意见认为，我国《农业法》第46条规定“国家逐步建立和完善政策性农业保险制度”，农业保险属政策性保险，其绝大部分资金来源于各级政府补贴，国家承担所有的风险，这有利于提高农民从事农业的积极性；有的还提出成立国家政策性农业保险公司，专门从事政策性农业保险，由于其风险由国家财政承担，农业的风险损失能够得到切实赔偿。另一种意见则认为，农业保险属于由各级政府补贴的普通商业保险。农民自愿保险、政府提供补贴、公司商业运作，既实惠了农民，促进了农业发展，又考虑到了财政的实际承受能力，调动了公司经营的积极性，有望形成多赢的结果；反之，将其定为政策性保险，如成立专门的政策性农业保险公司经营，成立机构等要增加大量成本，而且从其他政策性金融机构运营的实践看，多数也不够理想。如果由现有的商业公司经营政策性业务，在财务上也很难做到真正的单独核算，将农业保险作为商业保险，则各种关系清晰明了，便于监管。在农业保险立法过程中，各方面对此争论不休，农险的性质问题也成为争议最大的问题之一。
从《农业法》第46条以及《条例》第3条第一款关于“政策性农业保险制度”来看，现行立法明确了农业保险区别于一般商业保险的政策性特征，但并未明确将其定位为“政策性保险”。关于“政策性保险”的定义，虽然目前没有明确的法律界定，但通常理解都包含两层含义：一是财政对风险兜底，二是具有一定强制性。而从《条例》第3条第二款确立的农业保险“政府引导、市场运作、自主自愿和协同推进的原则”可以看出，农业保险既具有政策性的一面，又具有非政策性的一面。
其中，“政府引导、协同推进”体现了农业保险的政策性特点，是指政府参与拟订农业保险实施方案，加强宣传，组织引导农民和农业生产经营组织积极参加农业保险，并提供相应的政策支持指导、财政补贴和技术帮助。《条例》大量规定了政府要参与、推动、督促、配合农业保险工作，而这在普通商业保险立法中是没有的，因为按照《保险法》规定，只有保险监管部门依法对保险业实施监管，其他政府机关不得非法干预保险业务，如：《保险法》第23条第二款规定“任何单位和个人不得非法干预保险人履行赔偿或者给付保险金的义务，也不得限制被保险人或者受益人取得保险金的权力。”
“市场运作、自主自愿”则体现了农业保险非政策性的一面，指农业保险由保险机构自主经营、自负盈亏、风险自担，其投保自愿、承保自主。《条例》第3条第四款规定：“任何单位和个人不得利用行政权力、职务或者职业便利以及其他方式强迫、限制农民或者农业生产经营组织参加农业保险。”可见，我国的农业保险不具有强制性特点，其经营风险自担，也不具有国家兜底性特点，不是完全意义上的政策性保险。我国的农业保险不是标准的政策性保险，也不是完全的商业保险，而是介于两者之间的特殊保险，是政策性保险和商业性保险的混合体。《条例》所确立的这一性质和模式，是由我国现阶段的国情所决定的，既确保了政府对农业保险的支持政策，又充分发挥了市场配置资源的作用，调动了政府和商业保险公司两方面的优势。
（二）农业保险的经营模式
一国关于农业保险性质的认识，一定程度上决定了其所选择的农业保险经营模式；而一国立法上对农业保险经营模式的规定，又体现了其对农业保险性质的理解和定位。因此，农业保险的性质问题，不应是一个纯粹的法理或学术问题，根本上应结合一国国情和实际，综合考虑农险经营模式的选择问题，通过立法来确立和体现。
纵观世界各国农业保险立法，其所确立的农业保险经营主要有四类：1.政府主办下的国有模式；2.政府扶持下的商业化模式；3.政府支持下的国有化—商业化混合模式；4.政府支持下的互助合作化模式。这四种模式各具特色、各有优点，各国根据各自的具体国情，合理选择确定适合自身需要的模式。具体来说：
1.政府主办下的国有模式。主要特点为：（1）立法规定了政府（包括地方政府）、有关职能部门、国有农业保险公司、农业生产者等法律主体及其权利（权力）义务（职责）关系；（2）政府承担举办农业保险计划的全部职责，提供保费补贴等财政支持；（3）专门设立国有保险公司从事经营农业保险业务，享有税收优惠等待遇；（4）私营保险公司不参与农业保险经营；（5）发达国家一般规定农业生产者可以自愿投保，发展中国家较多规定强制参加保险，农业生产者与国有保险公司之间订立保险合同，并承担部分保费。这种模式被较为广泛采用。加拿大、希腊、菲律宾、以色列、前苏联、1980年以前的美国、委内瑞拉等国均属于此类型。
2.政府扶持下的商业化模式。主要特点为：（1）法律规定政府（地方政府）、有关职能部门、商业保险公司和农业生产者等法律主体及其权利（权力）义务（职责）关系，商业保险公司负责为生产者提供农业保险服务；（2）政府提供费用补贴等财政支持；（3）农业生产者承担部分保险费；（4）政府出资设立相关资金，为商业保险公司提供再保险；（5）农业、财政等政府职能部门负责监督管理。印度、意大利、葡萄牙等国是该模式的典型。
3.政府支持下的国有化-商业化模式。主要特点为：（1）立法规定了政府（地方政府）及其有关职能部门、国有农业保险公司、私营保险公司、农业生产者等法律主体及其权利（权力）义务（职责）关系；（2）规定国有保险公司经营农业保险业务或再保险业务，享有税收优惠待遇；（3）私营保险公司可依法经营农业保险业务，并可向国有保险公司分出保险，获得财政补贴；（4）政府提供费用补贴等财政支持；（5）农业生产者承担部分保险费；（6）农业、财政等部门负责农业保险业务的监督管理。1981年后的美国、西班牙、墨西哥等国采用该模式。
4.政府支持下的互助合作化模式。主要特点为：（1）立法规定了政府（地方政府）及其有关职能部门、互助合作保险组织、农业生产者等法律主体及其权利（权力）义务（职责）关系；（2）规定设立不同层级的互助合作组织；（3）农业生产者参加保险合作组织；（4）基层互助合作组织直接为生产者提供互助合作保险，上一层的互助合作组织为下层组织提供再保险业务；（5）强制保险和自愿保险结合；（6）政府提供财政支持，包括补贴、再保险服务等等，给予农业保险互助合作组织税收优惠；（7）有关政府部门负责农业保险业务的监督管理。日本是该模式的典型，法国也基本可以归入此类。
就我国来说，“政府引导、市场运作、自主自愿和协同推进”的原则，实际从立法上确立了我国农业保险的经营模式是类似印度、意大利、葡萄牙等国的“政府扶持下的商业化模式”。
二、农业保险的经营主体
在我国农业保险试点工作中，除保险公司外，互助保险组织也发挥了重要的作用。农业互助保险组织是指所有参加保险的人为自己办理保险而合作成立的法人组织，其特征在于出资人和投保人(以及被保险人)往往是同一批人，买保单即入股。在这种经营模式中，投保人与保险人在经济利益上具有一致性，很大程度上抑制了道德风险和逆向选择所带来的负面影响，其服务理念、经营情况能够较好地为被保险人所接受，表现出较强的服务组织能力。目前我国现有的个别农业相互保险公司，其组织形式处于探索阶段，实质上不是真正意义上的互助保险组织。目前我国的互助保险组织形式多样（如：中国渔业互保协会[i]，陕西、湖北的农机具互助保险等），大多数仅由民政部门注册登记，而未纳入保险监督管理体制中。
《条例》起草过程中，有关农业部门曾反复多次强调，农业保险应当不仅保险公司有权经营，农业互助保险组织也应有权经营，而且在西方国家（如：日本），农业互助保险组织经营的比较成功。我国《农业法》第46条第二款规定“鼓励和扶持农民和农业生产经营组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织”，实际早已肯定了农业互助保险组织经营农险业务的法律地位。因此，《条例》确立了农业互助保险组织的经营主体地位，《条例》第二条规定，经营农业保险的保险机构“是指保险公司以及依法设立的农业互助保险等保险组织”。自此，农业互助保险组织作为《保险法》第183条规定的“保险公司以外的其他依法设立的保险组织”，被正式纳入保险监管体制之中，农险的经营规则也同等地适用于保险公司和农业互助保险组织。
但是，相互保险组织作为一种较特殊的金融组织，我国目前尚没有专门对其进行规范的行政法规。农业互助保险组织也存在专业风险管理人员不足、财务缺少有力有效的外部监督、风险分散渠道较窄、没有资本金或仅有较少运营资金等问题，易受偿付能力、承保能力和保障能力的限制，承担的风险极其有限，很难对会员提供充分的风险保障，也易诱发管控风险。这些问题，都有待于监管机构和政府有关部门出台相关规定予以规范，使农业相互保险组织的要求和法律地位更加明确，从而进一步发挥农业互助保险组织在我国农业保险中的作用。
三、农业保险的保障范围
农业，通常是指通过培育动植物生产食品及工业原料的产业。而农业保险中的“农业”和通常“农业”的内涵和外延有所区别。我国《保险法》第186条规定，“国家支持发展为农业生产服务的保险事业”。对于“为农业生产服务的保险”，有广义和狭义的理解。狭义的农业保险的保障范围主要是种植业、林业、畜牧业、渔业等农业产业的生产风险；广义的农业保险除狭义农业保险的范围外，还包括与农民生活、农村活动相关的享受政策支持的其他保险，如：农房保险、农机具保险等，目前在实践中，被称为涉农保险。
考虑到我国农业保险起步较晚，因此《条例》第2条将农业保险的保障范围限定为“种植业、林业、畜牧业和渔业生产中因保险标的遭受约定的自然灾害、意外事故、疫病、疾病等保险事故所造成的财产损失”，即狭义的农业保险。同时，在《条例》第32条规定：“涉农保险是指农业保险以外、为农民在农业生产生活中提供保险保障的保险，包括农房、农机具、渔船等财产保险，涉及农民的生命和身体等方面的短期意外伤害保险。”将农房、农机具、渔船等财产保险称为“涉农保险”，以区别于狭义上的农业保险。对于有政策支持的涉农保险，规定参照适用《条例》有关规定。
四、政府在农业保险中发挥重大作用
在我国农业保险试点中，保监会、财政部、农业部、林业部、发改委、税务总局、民政部等政府部门依据各自职责，在农业保险的推广和监管中发挥了重要的作用。但是，由于立法的缺失，农业保险的主要监管机构不明确，有关政府部门的职责分工也不清晰，国家是否安排农业保险、安排多少、如何安排，主要由有关政府部门依据政策决定，政出多头，很大程度上影响了农业保险发展的稳定性，也使得农业保险监管较为薄弱，一些问题迟迟难以有效解决。
因此，《条例》制定过程中，首先要解决农业保险的主要监管机关的问题。在西方国家，农业和财政部门对农业保险发挥重大作用。而我国基于农业保险的保险性质，确定由保险监管部门作为主要监管部门。《条例》第4条规定“国务院保险监督管理机构对农业保险业务实施监督管理。国务院财政、农业、林业、发展改革、税务、民政等有关部门按照各自的职责，负责农业保险推进、管理的相关工作。”由此确立了保监会对于农业保险的主要监管职责，理顺了过去长期纷乱不清的农业保险监管关系。
同时，《条例》第3条至第9条大量规定了政府机关在农业保险中的职责和作用，突出体现了农业保险有别于普通商业保险的政策性一面。《条例》所明确的政府作用主要包括以下方面：
（一）统一领导组织各地农业保险工作
《条例》第5条规定，“县级以上地方人民政府统一领导、组织、协调本行政区域的农业保险工作，建立健全推进农业保险发展的工作机制。县级以上地方人民政府有关部门按照本级人民政府规定的职责，负责本行政区域农业保险推进、管理的相关工作。”
（二）确定各地农业保险经营模式
在农业保险试点过程中，地方政府从当地农业发展的实际需要出发，探索了多种农业保险运作模式，如：代办模式、联办共保模式等。为了尊重地方开展农业保险的现实需要，《条例》第3条第三款规定“省、自治区、直辖市人民政府可以确定适合本地区实际的农业保险经营模式。”
（三）组织引导农民和农业生产经营组织参加农业保险
《条例》第6条规定，“国务院有关部门、机构和地方各级人民政府及其有关部门应当采取多种形式，加强对农业保险的宣传，提高农民和农业生产经营组织的保险意识，组织引导农民和农业生产经营组织积极参加农业保险。”
（四）对农业保险保费给予财政补贴和税收优惠
1.农业保险的财政补贴政策
农业保险是世界各国通用的一项强农、惠农政策，从WTO的要求来看，若国家直接补贴农产品，其他国家可以用反倾销、反补贴政策来对抗政府、限制农产品出口。但是，如果国家对农业保险进行财政补贴以抵御农业风险，则不违反WTO政策。因此，通过立法规定农业保险的财政补贴政策已成为世界各国通例。如：西班牙1978年《农业保险法》第11条规定，国家保费补贴不超过年度保费总额的50%，不低于20%；加拿大《联邦政府对省政府经营农作物保险负担法》第4条规定，联邦政府提供25%的保费补贴和50%的管理费，省政府补贴保费的25%。同时，在我国，中央政府想把钱补贴到农民手上在操作中存在诸多问题。因此，以农业保险方式进行农业补贴和扶持的方式更为合理、有效，这也是国家大力发展农业保险的内在涵义之一。因此，《条例》第7条规定了财政部门对农业保险给予保费补贴的职责，并规定“国家鼓励地方人民政府采取由地方财政给予保险费补贴等措施，支持发展农业保险。”
我国中央财政自2007年开始对农业保险实行保费补贴支持政策，并根据农业保险的发展实际不断增加保费补贴的品种、扩大覆盖区域、提高补贴比例。2012年，财政部印发了《关于进一步加大支持力度做好农业保险保费补贴工作的通知》（财金[2012]2号），进一步加大了中央财政农业保险保费补贴支持力度。目前，中央财政农业保险保费补贴范围已包括水稻、玉米、小麦、油料作物、棉花、马铃薯、青稞、天然橡胶、森林、能繁母猪、奶牛、育肥猪、牦牛、藏系羊和糖料作物等15个险种，补贴区域扩大至全国，并支持各地提高农业保险保障水平，覆盖农业生产的直接物化成本[ii]，对于高于直接物化成本的保障部分，可由地方提供一定比例的保费补贴。2007年至2011年，中央财政累计给予农业保险费补贴264亿元，各级财政对主要农作物的保费补贴合计占农业保险的保费收入的比例达80%。
2.农业保险的税收优惠政策
针对农业保险给予相应的税收优惠政策亦是各国通例。美国《联邦农作物保险法》第511条规定，联邦农作物保险公司一切财产，免征一切现有和将来可能开征的税收；法国给予互助保险社税收优惠，对其收入和财产免征赋税。《条例》第9条第一款也规定：“保险机构经营农业保险业务依法享受税收优惠。”
目前我国对农业保险的税收优惠政策是：国家免征农险业务的营业税和印花税，所得税纳税基数按90%计算（此政策执行到2013年底），种植业保险25%的巨灾风险准备金可税前列支（此政策执行到2015年底）。
（五）建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制
由于农业风险具有高度关联性，在时间和空间上不易分散，很容易形成农业巨灾损失。近年来伴随着农业保险事业的发展，农业再保险的地位得到较大提升。但是，由于商业再保险机构对农业保险的再保险问题极为谨慎，农险巨灾风险难以完全通过再保渠道转移，或者转移成本过高，因此需要政府给予一定支持。目前，由于农业保险大灾风险分散机制普遍缺失，保险公司农险业务承保能力受到制约，对农业巨灾保险的接受度有限，致使农业巨灾损失补偿水平较低。但是，在目前我国整体巨灾风险问题尚未根本解决的情况下，要单独解决农业保险巨灾风险问题是脱离实际的，因此，《条例》第8条对于农险大灾风险分散机制仅做了原则性规定：“国家建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制，具体办法由国务院财政部门会同国务院有关部门制定。国家鼓励地方人民政府建立地方财政支持的农业保险大灾风险分散机制。”
目前，国家有关部门正在进行农业大灾风险分散机制的研究工作。一些地方政府也探索建立了多种模式的巨灾风险分散机制，如：由地方政府出资，充分利用再保险市场，建立“多方参与、风险共担、多层分散”的农业风险分散机制，对一定赔付率以下的风险,由保险公司承担；对一定赔付率以上的风险，由政府直接购买再保险的方式转移；对赔付率极高的农业大灾风险，由政府每年按照农业增加值的一定比例提取大灾风险准备金保障。
（六）支持建立农业保险基层服务体系
目前，我国农业保险基层服务体系主要有两种模式：一是自办机构模式，即保险公司通过在乡镇设立营销服务部的方式延伸服务网络。但这些机构的主要精力集中在一般性财产保险业务，在农业保险方面，仍需要乡镇政府和相关农业主管部门的支持，提供向下的延伸服务。这种模式运行成本高、自我生存能力差、不易扩大推广，仅限在少数公司和地区运行。二是协办模式，即保险公司在农业、林业乡镇基层机构设立农业保险服务站，聘请农业保险专（兼）干和村级协保员，兼职协助保险公司的市县级分支机构开展承保、理赔服务。这种模式体现了成本优势，实现了涉农服务资源的有效整合。目前在一些农业保险业务开展较早、业务量较大的地区广泛应用。
由上述两种模式可以看出，各地政府特别是乡镇基层政府组织在农业保险基层服务体系建设中发挥了重要的作用。《条例》第9条第二款规定“国家支持保险机构建立适应农业保险业务发展需要的基层服务体系”，肯定了政府在农险基层服务体系中的支持、协助作用。
由于农业保险具有不同于一般财产保险的特殊性，《保险法》关于保险合同当事人的权利义务以及投保、理赔等方面的规定，不能适应农业保险的实际情况，因此，《条例》对于农业保险合同做了大量不同于《保险法》的特殊规定，主要包括以下内容：
（一）参照适用《保险法》
现行《保险法》基于最大诚信原则，借鉴西方国家立法，对保险合同的订立、履行做了极为严格的规定。例如：《保险法》第16条规定的投保人告知义务，第17条规定的保险人的说明义务，第21条规定的保险事故发生后投保人、被保险人的通知义务，第22条规定的被保险人索赔时提供证明资料的义务，第23条规定的保险人核定时限，第24条规定的保险人对不属于保险责任的通知时限，第25条规定的先行赔付制度，第52条规定的保险标的危险程度显著增加时投保人的通知义务及保险人增加保费或解除合同的权利，以及第57条规定的被保险人减损、施救、维护保险标的的义务。上述规定大多具有一定的超前性，甚至在大中城市都难以完全执行。而农业保险的投保主体为农民，文化水平普遍较低，保险知识较少；保险标的多为农作物、牲畜等，品种十分复杂且分散；承保地域为农村，保险公司的网点不可能完全覆盖，实践中多为农村基层组织代行职责。在这种情况下，要求在大中城市都难以实行的《保险法》规定在农业保险中实行，是脱离实际的。目前在农业保险的实践中，很多事情是大概齐，有问题通过协商解决，实务中纠纷不多，诉讼案件也极为少有。
同时，农业保险的复杂性、不规范性、多样性、灾害的伴生性，决定了农业保险不是标准的《保险法》意义上的保险，不可能完全适用《保险法》。有的农业保险合同甚至违反保险的一般原理，例如：印度和我国部分地区开发的农业天气指数保险，即把特定时期内某些灾害性气候现象对作物的损失程度通过指数方式体现，根据指数的变动决定赔付及赔付数额。天气指数对投保人来说具有一般性，个体完全可以通过防灾措施减少或避免损失。如某人减损成功同样可获得赔付，这恰恰违背了“无损失无赔偿”的保险基本原则。天气指数保险的出现，主要是考虑农业保险中对受损标的具体查勘工作极为复杂、困难，投入的人力、物力成本巨大，可能远远超过赔偿的数额，因此采用指数的方式统一确定赔付金额，农业保险的特殊性由此可见一斑。
基于上述原因，《条例》第16条规定：“本条例对农业保险合同未作规定的，参照适用《保险法》中保险合同的有关规定”，因此，农业保险合同仅是参照适用《保险法》，而非完全适用。
（二）投保主体的特殊性
《条例》第10条第一款规定：“农业保险可以由农民、农业生产经营组织自行投保，也可以由农业生产经营组织、村民委员会等单位组织农民投保。”可见，农业保险的投保主体除了农民、农业生产经营组织自行投保外，还包括农业生产经营组织、村民委员会组织农民投保，这样的立法规定在其他保险中是没有的。
（三）农业保险的公示性
在农业保险试点过程中，为了规范农业保险的承保、理赔，防范虚假承保、虚假理赔、截留挪用理赔款等风险，监管机关逐步推动建立了农业保险的公示制度。早在2009年，保监会《关于规范政策性农业保险业务管理的通知》（保监发[2009]56号）就对加强投保提示、公开承保情况、理赔资金支付给农户、公开理赔程序等提出了明确要求；随后的《关于进一步做好农业保险发展工作的通知》（保监发[2009]93号），进一步明确了“惠农政策公开、承保情况公开、理赔结果公开、服务标准公开、监管要求公开和承保到户、定损到户和理赔到户”的“五公开、三到户”的监管要求；2011年《关于加强农业保险承保管理工作的通知》、2012年《关于加强农业保险理赔管理工作的通知》，对承保理赔环节如何公开、如何保证到户做了进一步的明确和规范。
《条例》第10条第二款、第12条、第15条从立法上确立了农业保险公示制度，要求农业生产经营组织、村民委员会等单位组织农民投保的，承保情况、查勘定损和理赔结果均要公示。
农业保险以外的商业保险是普通的商业活动，保险合同当事人有权不予公开保险合同。
（四）保险合同的稳定性
农业保险合同与货物运输保险合同、运输工具航程保险合同相似，其风险在时间和空间上具有集中性。《保险法》第五十条规定：“货物运输保险合同和运输工具航程保险合同，保险责任开始后，合同当事人不得解除合同。”而农业风险鲜明的季节性特点（农作物的生长周期具有季节性，灾害的发生也具有季节性、集中性）使得投保人、保险人可能利用合同解除权进行逆向选择，为了避免此类道德风险，《条例》第11条规定：“在农业保险合同有效期内，合同当事人不得因保险标的的危险程度发生变化增加保险费或者解除农业保险合同。”
（五）定损方法的特殊性
农业保险事故发生后，保险标的受损面常常较广，不可能采取逐一定损的方式，因此，《条例》第12条规定：“保险机构接到发生保险事故的通知后，应当及时进行现场查勘，会同被保险人核定保险标的的受损情况。”“保险机构按照农业保险合同约定，可以采取抽样方式或者其他方式核定保险标的的损失程度。采用抽样方式核定损失程度的，应当符合有关部门规定的抽样技术规范。”
（六）受损保险标的处理的特殊性
农业风险尤其是疫病风险发生后，有关法律法规规定必须对发生疫病的动植物采取封锁、隔离、扑杀、销毁、无害化处理等措施，不得出售、转移、抛弃。因此，《条例》第13条规定：“法律、行政法规对受损的农业保险标的的处理有规定的，理赔时应当取得受损保险标的已依法处理的证据或者证明材料。保险机构不得主张对受损的保险标的残余价值的权利，农业保险合同另有约定的除外。”
（七）履行合同的确定性
由于农业保险的政策性特点，农业保险合同的履行也具有相对的确定性，通常情况下，保险事故发生后，保险人应按照合同约定足额赔偿保险金。《条例》第14条规定，“保险机构应当在与被保险人达成赔偿协议后10日内，将应赔偿的保险金支付给被保险人。农业保险合同对赔偿保险金的期限有约定的，保险机构应当按照约定履行赔偿保险金义务。”第15条规定“保险机构应当按照农业保险合同约定，根据核定的保险标的的损失程度足额支付应赔偿的保险金。任何单位和个人不得非法干预保险机构履行赔偿保险金的义务，不得限制被保险人取得保险金的权利。”
过去对于农业保险理赔金额是否封顶是有争议的，而保监会《关于加强农业保险条款和费率管理的通知（征求意见稿）》第8条规定：“农业保险条款中不得有下述内容：封顶赔付、平均赔付和协议赔付等损害农户合法权益的内容。”由此明确了赔偿金额不得封顶的原则。
六、农业保险的特殊经营规则
（一）经营审批
《条例》第17条第二款规定：“未经依法批准，任何单位和个人不得经营农业保险业务。”因此，经营农业保险必须取得保监会的审批。目前保监会对于农业保险经营的审批有两种：一是主体审批，一是业务审批。
1.主体审批：
《条例》第17条第一款规定了保监会对农险经营主体的审批条件，明确了对农险经营主体的审批职权由保监会行使，结束了过去不同形式的农险经营主体由不同部门审批登记的局面。目前，我国有22家保险公司经营农业保险业务，基本实现了粮食生产大省都有2家以上农业保险经营机构，初步满足农业保险发展的需要。农业保险试点开办以来，部分综合性财产保险公司和几家专业农业保险组成的“4+2”格局一直是我国农业保险市场经营的主流。
根据保监会《关于农业保险业务经营资格管理有关问题的通知（征求意见稿）》规定：“保险公司总公司向保监会提交业务开办申请时，应分省（自治区、直辖市）逐一申请。”
2.业务审批
除了通过主体审批取得经营农业保险资格外，对于不具有主体资质的保险公司，须将拟开办的农业保险业务逐笔报经保监会批准后，方可经营。
但是，业务审批是《条例》出台前，在农业保险的主要监管机关尚不明确的情况下，保监会只能通过条款费率审批对农险经营资格进行监管的一种权宜之计。《条例》出台后，保监会将主要依据农业保险市场准入条件，以主体审批方式进行监管。
（二）单独核算原则
由于农业保险具有一定政策性特点，《条例》第十八条规定：“保险机构经营农业保险业务，应当与其他保险业务分开管理，单独核算损益。”
（三）条款费率制定程序的特殊性
对于财政补贴型农业保险，由于其具有一定的政策性特点，故而在条款和费率设计上，不能完全像商业保险一样由保险机构自行决定。因此，《条例》第十九条规定：“保险机构应当公平、合理地拟订农业保险条款和保险费率。属于财政给予保险费补贴的险种的保险条款和保险费率，保险机构应当在充分听取省、自治区、直辖市人民政府财政、农业、林业部门和农民代表意见的基础上拟订。”
（四）财务管理的特殊性
《条例》第二十条规定：“保险机构经营农业保险业务的准备金评估和偿付能力报告的编制，应当符合国务院保险监督管理机构的规定。农业保险业务的财务管理和会计核算需要采取特殊原则和方法的，由国务院财政部门制定具体办法。”由此可见，一方面，《条例》要求农业保险的准备金和偿付能力管理应符合保监会的有关监管规定，改变了过去农业互助保险组织等经营主体在准备金和偿付能力管理上无法可依的状况。另一方面，有关法律法规、监管规定对农业保险的财务管理和会计核算有特殊规定的，要按照有关规定执行。
（五）代理付费的特殊性
针对协办模式下保险公司委托农业基层组织办理业务并支付代理费用的问题，《条例》第二十一条规定：“保险机构可以委托基层农业技术推广等机构协助办理农业保险业务。保险机构应当与被委托协助办理农业保险业务的机构签订书面合同，明确双方权利义务，约定费用支付，并对协助办理农业保险业务的机构进行业务指导。”
这条规定是《条例》中的一个亮点，也是对于此前法律法规的重大突破：一方面突破了现行监管规定关于保险公司只能对有资质的中介机构支付佣金的规定。根据现行监管规定，保险公司只能与有资质的保险代理、经纪和公估机构签订委托协议和支付佣金，不得向无资质的机构支付中介费用。然而，由于农业保险标的具有分散性，保险公司的承保、理赔绝大多数都由农业基层组织代理完成，其在农险中的地位无可替代，因此《条例》从实际出发，肯定了协办模式的合法性。另一方面，基层农业技术推广等机构往往具有一定的行政职能，依照过去的规定，其不能办理商业代理业务，因此，《条例》也在某种程度上突破了行政部门不能办理商业代理业务和收取费用的规定，允许保险机构与农业基层组织签订协议、支付费用，避免了过去保险公司以违规方式套取费用支付农业基层组织的问题。
关于农业基层组织的收费凭证问题，《保监会、财政部、农业部、国家林业局 关于加强农业保险基层服务体系管理的通知（征求意见稿）》第五条规定：“协助办理业务的双方应当在合同中约定工作费用支付的方式方法。受托方应提供参与农业保险服务人员的详细清单，委托方据此制作工作费用支付明细表。工作费用的列支，原则上受托方应提供劳务费发票或行政事业性收费专用票据、非税收入通用票据等财政部门监制的票据。委托方支付的工作费用计入农业保险经营费用，不得将劳务费用分摊到理赔费用。”
（六）其他经营规则
针对农业保险试点过程中存在的虚假承保、虚假理赔、经费列支不规范等问题，《条例》第22条、23、24条还规定了妥善保存查勘定损资料、禁止骗取保费补贴、禁止挪用截留侵占保险金的规则，并规定了违反上述规则的法律责任。
最后，《条例》第25条规定：“本条例对农业保险经营规则未作规定的，适用《保险法》中保险经营规则及监督管理的有关规定。”由此强调了农业保险经营应符合《保险法》确立的保险经营和监管规定，改变了过去农业互助保险组织等经营主体无法可依的状况，有助于农业保险市场的进一步规范和发展。
杨华柏
中国人寿财产保险股份有限公司 副总裁
张靖
中国人寿财产保险股份有限公司 内控合规部 内控与风险管理处经理
二〇一三年二月二十六日