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税收杠杆对健康险发展的影响
发布时间：2013-01-31 09:57:04 作者：初丽丽 来源：中保网·中国保险报
保险，无论是社会保险还是商业保险，都是风险转移、损失补偿的一种运营模式，需要遵循市场经济的基本法则：即消费者根据自身风险高低、风险偏好以及支付能力购买保险，实现其效用最大化；而经营者（政府或保险公司）应根据保险标的风险大小合理定价，以高效管理控制成本以实现收支平衡。但在医疗保险市场，普遍存在严重的市场失灵现象，如买卖双方信息高度不对称、市场竞争不够充分、服务链条长和医疗保险公共特性等。通过政府用“看得见的手”出面组织实施社会医疗保险，可以在一定程度上解决上述市场失灵问题。然而政府实施的社会医疗保险制度也存在一定问题，如管理成本较高、运营效率偏低；强制保险方式解决了投保人逆选择问题，但却加重了道德风险，加剧医疗服务的诱导需求和过度消费。
社会医疗保险和商业健康保险有各自优势，可以在整体社会医疗保障体系中化解不同的风险、服务不同的需求对象、提供不同的保障水平，进而达到社会资源的最优配置。但从目前商业健康保险的发展现状来看，距离社会期许的目标和其可发挥的作用还有较大差距，亟须通过政策导向、税收优惠等多个方面来促进行业的快速发展。
健康保险是社会医疗保障体系的重要组成
（一）社会医疗保障体系要兼顾公平和效率
在新医改实施进程中，政府按照“保基本、广覆盖”的原则，通过加大政府投入，实现了人人享有基本医疗卫生服务的目标，取得了巨大的成就。然而，政府对医疗保障的财政投入是取之于民、用之于民的一种方式，全民医保并不是“免费”医保，因此，财政资源的投入产出效率是不得不严肃考虑的问题。
首先，医疗保障的发展必须遵循福利刚性和财政支出的可持续性原则。福利刚性是指国民对自己的福利待遇普遍具有只能允许其上升，而不能允许其下降的心理预期。而医疗保障制度关乎国民的日常生活，使得具有社会福利性质的医疗保障制度缺乏弹性，投入只能扩大，不能缩小，项目只能增加不能减少，水平只能升高不能降低。发达国家的社会保障和社会福利开支逐年攀升，最终政府财政不堪重负，近两年愈演愈烈的欧债危机就是高福利危机的反映之一。
其次，医疗保障制度的构成实质是对医疗服务融资模式的选择，而医疗服务从经济学角度分析，由于其特有的不确定性、异质性、信息不对称性和自然垄断性，诱导需求和道德风险普遍存在，特别容易造成医疗卫生资源的滥用。我国在1998年进行城镇职工医疗保险制度改革，逐步取消公费医疗，其主要原因就在于公费医疗体制下医疗费用增长过快，明显超过了社会经济承受能力。1985年至1997年，全国公费医疗经费支出平均增长21.4%，超过同期国家财政收入和支出年平均增长速度达8个百分点，最高的1988年公费医疗支出竟高出财政支出增速21个百分点，由此造成公费医疗支出占国家财政支出的比例逐年增加，由1985年的0.78%上升到1996年的1.7%，财政负担日益加重。新医改以来，随着医疗费用报销比例加大，个人自付水平降低，更是显著刺激了医疗费用消费。
以2007-2011年度为例，期间政府医疗费用财政支出平均增幅达到33.22%，高出同期财政收入增幅11个百分点；城镇职工（含居民）基本医疗保险基金支出平均增幅为28.34%，新农合基金支出增幅更是高达65.12%。在社会医疗保险体系下，医疗服务提供者容易采取不正当手段从政府获取经营优势，从而获取超额利益，难以从源头进行医疗费用管控。此外，还容易引发部门间利益、地区间利益、地方与中央间利益的博弈，造成市场发展的不平衡性和不公平性，最终损害广大民众的权益。
（二）商业健康保险能在医疗保障体系发挥重要作用
针对“大而全”的社会保险模式可能出现的上述问题，在构建我国新的医疗保障制度时，应强调政府主导和市场引导并重，努力构建商业健康保险与社会医疗保险相互补充、相互配合、共同发展的协同模式。
（1）商业健康保险能够分担政府的财政压力
当政府财政支出不足以保证提高全覆盖的医疗保障水平时，政府会陷入欲罢不能的尴尬境地，对政府声誉和执政能力有极大负面影响。此外，随着中国快速进入老龄化社会，伴随而来大量老龄人口带来的医疗、护理和养老冲击，将进一步加大财政压力。
（2）商业健康保险能够满足消费者多样化的保障需求
消费者对保险的需求通常取决于其风险状况、风险态度、收入、家庭结构等因素。而社会医疗保险由于其强制性和普及性，一般采取统一标准缴费和给付，在保基本和广覆盖的原则下，保障水平较低，2011年我国个人医疗费用的支付比例仍高达35%。通过鼓励和支持商业健康保险发展，可以充分发挥其在保障程度上补充功能和保障范围上的替代功能，构造完整的、多层次的医疗保障体系。
（3）商业健康保险能够控制医疗费用的快速增长
政府采取行政干预的手段对医疗服务的价格、标准等实施严格监控，其作用固然重要，但仅是治标，而不治本。医疗费用的控制最终应通过市场“看不见的手”来完成。
税收优惠是商业健康保险发展的重要条件
尽管商业健康保险对医疗保障体系具有重大意义，但是目前发展受到了较大限制，2011年商业健康保险保费收入仅占全保险行业的4.82%，商业健康保险覆盖的医疗费用不足医疗总费用的1%。不同国家根据自己的政治经济环境会制定不同的税收优惠政策，发展健康保险市场。
充分发挥税收杠杆作用促进健康保险发展
鉴于税收杠杆在商业健康保险发展上的巨大推动作用，以及目前商业健康保险发展所承担的使命和面临的困难，因此特别需要从税收制度方面给予更大的支持：
（一）对健康保险购买者实行税收扣减政策
虽然2000年国务院出台《完善城镇社会保障体系的试点方案》中规定“有条件的企业可以为职工建立补充医疗保险，提取额在工资总额4%以内的从成本中列支”，但建立完善补充医疗保险的企业相对较少。建议参照大部分国家实施的，对企业为员工缴付的健康保险费税前可全部从业务费用列支，特别是向专业健康保险公司购买的产品，因为专业健康保险公司专业技术水平高、风险管控能力强、医疗费用成本低。
（二）对健康保险经营者实行税收优惠政策
（1）在税率、税基设计上将健康保险区别于其他保险产品
健康保险的经营风险和其他的险种差异较大，世界各国在财政政策上倾向于实施较为宽松的税收政策，对健康保险业务给予较大减免优惠政策，大力支持健康保险业的发展。建议在现行对健康保险免征营业税的基础上，进一步减免或下调保险保障基金费率、监管费率和城建税等水平。在所得税税基方面，由于健康保险风险较高，经营的稳定性较差，在对各类业务准备金制定合理的提取标准的前提下，允许应纳税年度的合同项下的赔款支出(已决未付款项)、符合规定条件的留存保险准备金等项目据实予以扣除。
（2）实施税收支持政策，鼓励专业健康保险公司发展
一是针对专业健康保险经营风险大、盈利周期长的问题，要在涉及国计民生的政策性保险业务给予适当的税收优惠，特别是由专业健康保险公司经营的大病保险、补充医疗保险等业务要实施比一般保险公司更大程度的税收优惠政策；对于由专业健康保险公司经营的意外险等业务，也应减免营业税。通过加大对专业健康保险公司的政策扶持，鼓励更多的主体参与健康保险产业，促进整个行业的快速发展。
二是专业健康保险公司要进一步发展，需要加强对医疗服务链条的影响力，特别需要加大对医疗机构领域的股权投资，从而在源头上控制医疗风险和抑制医疗费用快速增长，形成投保人、医疗机构、保险公司和政府四方共赢的良性发展局面。
三是发展长期护理保险是专业健康保险公司协助政府应对人口老龄化可选择的有效路径之一。要鼓励专业健康保险公司积极参与长期护理业务领域，由于商业运作的养老社区前期投入大，产品运作期间长，因此需要积极的政策支持推动。如对专业健康保险公司投资运作的养老社区，在营业收入、所得税以及土地增值税、房产税等方面给予充分的税收减免支持。当护理保险产业得到快速发展，就能够更大程度降低政府在人口老龄化方面的财政压力。
（作者单位：中国人民健康保险股份有限公司）
保险，无论是社会保险还是商业保险，都是风险转移、损失补偿的一种运营模式，需要遵循市场经济的基本法则：即消费者根据自身风险高低、风险偏好以及支付能力购买保险，实现其效用最大化；而经营者（政府或保险公司）应根据保险标的风险大小合理定价，以高效管理控制成本以实现收支平衡。但在医疗保险市场，普遍存在严重的市场失灵现象，如买卖双方信息高度不对称、市场竞争不够充分、服务链条长和医疗保险公共特性等。通过政府用“看得见的手”出面组织实施社会医疗保险，可以在一定程度上解决上述市场失灵问题。然而政府实施的社会医疗保险制度也存在一定问题，如管理成本较高、运营效率偏低；强制保险方式解决了投保人逆选择问题，但却加重了道德风险，加剧医疗服务的诱导需求和过度消费。
社会医疗保险和商业健康保险有各自优势，可以在整体社会医疗保障体系中化解不同的风险、服务不同的需求对象、提供不同的保障水平，进而达到社会资源的最优配置。但从目前商业健康保险的发展现状来看，距离社会期许的目标和其可发挥的作用还有较大差距，亟须通过政策导向、税收优惠等多个方面来促进行业的快速发展。
健康保险是社会医疗保障体系的重要组成
（一）社会医疗保障体系要兼顾公平和效率
在新医改实施进程中，政府按照“保基本、广覆盖”的原则，通过加大政府投入，实现了人人享有基本医疗卫生服务的目标，取得了巨大的成就。然而，政府对医疗保障的财政投入是取之于民、用之于民的一种方式，全民医保并不是“免费”医保，因此，财政资源的投入产出效率是不得不严肃考虑的问题。
首先，医疗保障的发展必须遵循福利刚性和财政支出的可持续性原则。福利刚性是指国民对自己的福利待遇普遍具有只能允许其上升，而不能允许其下降的心理预期。而医疗保障制度关乎国民的日常生活，使得具有社会福利性质的医疗保障制度缺乏弹性，投入只能扩大，不能缩小，项目只能增加不能减少，水平只能升高不能降低。发达国家的社会保障和社会福利开支逐年攀升，最终政府财政不堪重负，近两年愈演愈烈的欧债危机就是高福利危机的反映之一。
其次，医疗保障制度的构成实质是对医疗服务融资模式的选择，而医疗服务从经济学角度分析，由于其特有的不确定性、异质性、信息不对称性和自然垄断性，诱导需求和道德风险普遍存在，特别容易造成医疗卫生资源的滥用。我国在1998年进行城镇职工医疗保险制度改革，逐步取消公费医疗，其主要原因就在于公费医疗体制下医疗费用增长过快，明显超过了社会经济承受能力。1985年至1997年，全国公费医疗经费支出平均增长21.4%，超过同期国家财政收入和支出年平均增长速度达8个百分点，最高的1988年公费医疗支出竟高出财政支出增速21个百分点，由此造成公费医疗支出占国家财政支出的比例逐年增加，由1985年的0.78%上升到1996年的1.7%，财政负担日益加重。新医改以来，随着医疗费用报销比例加大，个人自付水平降低，更是显著刺激了医疗费用消费。
以2007-2011年度为例，期间政府医疗费用财政支出平均增幅达到33.22%，高出同期财政收入增幅11个百分点；城镇职工（含居民）基本医疗保险基金支出平均增幅为28.34%，新农合基金支出增幅更是高达65.12%。在社会医疗保险体系下，医疗服务提供者容易采取不正当手段从政府获取经营优势，从而获取超额利益，难以从源头进行医疗费用管控。此外，还容易引发部门间利益、地区间利益、地方与中央间利益的博弈，造成市场发展的不平衡性和不公平性，最终损害广大民众的权益。
（二）商业健康保险能在医疗保障体系发挥重要作用
针对“大而全”的社会保险模式可能出现的上述问题，在构建我国新的医疗保障制度时，应强调政府主导和市场引导并重，努力构建商业健康保险与社会医疗保险相互补充、相互配合、共同发展的协同模式。
（1）商业健康保险能够分担政府的财政压力
当政府财政支出不足以保证提高全覆盖的医疗保障水平时，政府会陷入欲罢不能的尴尬境地，对政府声誉和执政能力有极大负面影响。此外，随着中国快速进入老龄化社会，伴随而来大量老龄人口带来的医疗、护理和养老冲击，将进一步加大财政压力。
（2）商业健康保险能够满足消费者多样化的保障需求
消费者对保险的需求通常取决于其风险状况、风险态度、收入、家庭结构等因素。而社会医疗保险由于其强制性和普及性，一般采取统一标准缴费和给付，在保基本和广覆盖的原则下，保障水平较低，2011年我国个人医疗费用的支付比例仍高达35%。通过鼓励和支持商业健康保险发展，可以充分发挥其在保障程度上补充功能和保障范围上的替代功能，构造完整的、多层次的医疗保障体系。
（3）商业健康保险能够控制医疗费用的快速增长
政府采取行政干预的手段对医疗服务的价格、标准等实施严格监控，其作用固然重要，但仅是治标，而不治本。医疗费用的控制最终应通过市场“看不见的手”来完成。
税收优惠是商业健康保险发展的重要条件
尽管商业健康保险对医疗保障体系具有重大意义，但是目前发展受到了较大限制，2011年商业健康保险保费收入仅占全保险行业的4.82%，商业健康保险覆盖的医疗费用不足医疗总费用的1%。不同国家根据自己的政治经济环境会制定不同的税收优惠政策，发展健康保险市场。
充分发挥税收杠杆作用促进健康保险发展
鉴于税收杠杆在商业健康保险发展上的巨大推动作用，以及目前商业健康保险发展所承担的使命和面临的困难，因此特别需要从税收制度方面给予更大的支持：
（一）对健康保险购买者实行税收扣减政策
虽然2000年国务院出台《完善城镇社会保障体系的试点方案》中规定“有条件的企业可以为职工建立补充医疗保险，提取额在工资总额4%以内的从成本中列支”，但建立完善补充医疗保险的企业相对较少。建议参照大部分国家实施的，对企业为员工缴付的健康保险费税前可全部从业务费用列支，特别是向专业健康保险公司购买的产品，因为专业健康保险公司专业技术水平高、风险管控能力强、医疗费用成本低。
（二）对健康保险经营者实行税收优惠政策
（1）在税率、税基设计上将健康保险区别于其他保险产品
健康保险的经营风险和其他的险种差异较大，世界各国在财政政策上倾向于实施较为宽松的税收政策，对健康保险业务给予较大减免优惠政策，大力支持健康保险业的发展。建议在现行对健康保险免征营业税的基础上，进一步减免或下调保险保障基金费率、监管费率和城建税等水平。在所得税税基方面，由于健康保险风险较高，经营的稳定性较差，在对各类业务准备金制定合理的提取标准的前提下，允许应纳税年度的合同项下的赔款支出(已决未付款项)、符合规定条件的留存保险准备金等项目据实予以扣除。
（2）实施税收支持政策，鼓励专业健康保险公司发展
一是针对专业健康保险经营风险大、盈利周期长的问题，要在涉及国计民生的政策性保险业务给予适当的税收优惠，特别是由专业健康保险公司经营的大病保险、补充医疗保险等业务要实施比一般保险公司更大程度的税收优惠政策；对于由专业健康保险公司经营的意外险等业务，也应减免营业税。通过加大对专业健康保险公司的政策扶持，鼓励更多的主体参与健康保险产业，促进整个行业的快速发展。
二是专业健康保险公司要进一步发展，需要加强对医疗服务链条的影响力，特别需要加大对医疗机构领域的股权投资，从而在源头上控制医疗风险和抑制医疗费用快速增长，形成投保人、医疗机构、保险公司和政府四方共赢的良性发展局面。
三是发展长期护理保险是专业健康保险公司协助政府应对人口老龄化可选择的有效路径之一。要鼓励专业健康保险公司积极参与长期护理业务领域，由于商业运作的养老社区前期投入大，产品运作期间长，因此需要积极的政策支持推动。如对专业健康保险公司投资运作的养老社区，在营业收入、所得税以及土地增值税、房产税等方面给予充分的税收减免支持。当护理保险产业得到快速发展，就能够更大程度降低政府在人口老龄化方面的财政压力。
（作者单位：中国人民健康保险股份有限公司）