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农险“大灾风险准备金”税收政策需进一步优惠
发布时间：2013-01-24 13:40:20 作者：庹国柱 来源：中保网·中国保险报
最近，笔者到某省做关于农业保险方面的调研，发现当地经营农业保险的保险公司正纠结于“大灾风险准备金”交纳所得税的问题：它们几年积累的大灾风险准备金已经超过2012年种植业保险费总收入的25%，多出来的部分按规定要交纳“所得税”。不交，违反法律法规；按照25%的规定提取大灾准备金，规模太小，不足与应付大灾风险，必定影响农业保险的可持续经营。在贯彻新近颁布的《农业保险条例》过程中，笔者觉得这是一个重要的农业保险发展政策问题，有必要加以讨论。
“大灾准备金”交纳“所得税”之惑
在《农业保险条例》颁布前，该省已经初步建立大灾风险分散机制，作为经营农业保险的保险公司，设立了“大灾风险准备基金”（以下简称“大灾准备金”），这是该省大灾风险分散机制的重要组成部分。
而按照财政部和国家税务总局2012年23号文件规定，“保险公司经营财政给予保费补贴的种植业险种的，按不超过补贴险种当年保费收入25%的比例计提的巨灾风险准备金，准予在企业所得税前据实扣除。”而该公司几年经营下来，由于还没有遭受需要动用大灾准备金的灾害损失，积累的大灾准备金已经超过2012年保险费的25%，超过部分就要交25%的不是“所得”（利润）的所得税。这对他们积累应对超常风险损失的大灾风险准备金的积极性无疑是一个打击。这迫使他们考虑：反正“大灾风险准备金”也不是法定责任定准备金，何不将大灾风险准备金积累超过当年保费25%的部分转入利润进行分配呢！实际上，有的保险公司也正是按照保费收入25%的阀值来建立和调整大灾准备金的，也不准备扩大其规模。
其实，眼下保险公司积累的这点需要交纳所得税的大灾准备金，真的距离他们要应付的大灾风险还差得很远。
该公司按照现行费率，和本省过去多年赔付数据运用有关模型所做模拟，小麦保险发生150%、190%赔付率的概率，是3.61%和2.01%（即约27.7年和49.8年可能发生一次），水稻保险发生150%和180%赔付率的概率，是8.83%和4.02%（即约11.3年和24.9年就可能发生一次），而玉米、大豆、棉花保险发生150%和190%赔付率的概率，是7.26%和3.87%（即约31.5年和25.8年可能发生一次）。这就是说，要长期经营农业保险，应对11年到50年一遇的150%-190%的赔付责任，必须积累起相当于当年保费收入两倍以上的大灾风险准备金。要对付190%以上的大灾风险，需要积累的大灾准备金就更多。
我国税收部门在长时间里只给农业保险免交营业税的优惠，只是近年才配合政策性农业保险的发展，制定出对大灾准备金减少征收所得税的政策。笔者不了解制定上述税收政策的充分科学依据，但个人认为，出台这个对农业保险大灾准备金减少征收所得税的政策，似乎还没有给农业保险解决多少实际问题。因为大灾准备金需要积累到当年保险费的数倍，而不是25%，达到对付20年、30年、50年一遇的灾害损失规模，才有意义。如果只鼓励积累相当于当年保费的25%，其实没有多少意义，因为它起不到应付大灾风险的作用。
免税和保险费补贴的政策取向是相同的
最近颁布的《农业保险条例》第三条规定，提出要“健全政策性农业保险制度”。这里面包含着一系列相关政策的含义，其中包括财政给农业保险费的补贴和税收优惠。
对农业保险给予保险费补贴和税收优惠的理由，主要归结为农业保险的风险较大而且频繁。据美国学者Miranda和Glauber1997的研究，美国农业保险损失赔付的变异系数（也称离散系数）是86%，而其他财产（例如企业财产、家庭财产、运输工具等）保险损失赔付的变异系数是8.6%，就是说，经营农业保险的风险是经营一般财产保险风险的10倍。其实，从农业保险的费率（包括农业保险标的的纯损失率和经营费用率）也可以反映出来。
在我国一般财产保险的费率是1‰，甚至更低，而国内外农业保险的保险费率在2%至15%之间，甚至更高。就是说，农业保险的费率是一般财产保险费率的20至150倍以上，而农业保险的投保人（被保险人）的收入只有城镇居民的1/3不到（2011年）。所以，对国家、对政府，也对全国老百姓都有非常重要意义的农业保险，如果只由农民出钱购买，就不可能有一个商业性经营的市场，农业保险这种现代农业风险管理的工具就不可能应用。国外100多年来的经历和我国近30年的实践都证明了这个事实。这就是我们常说的“市场失灵”。市场失灵，就要政府干预，政府补贴保险费和免税或税收优惠是重要的干预手段。在国外除了财政补贴外，税收政策不是优惠而是免除。
财政补贴农业保险和对农业保险免税或者税收优惠，都是为了让农民“买得起”，也使保险公司可以按照精算费率在正常情况下“赔得起”。但因为如上所说，农业保险风险损失的变动性太大，发生巨灾风险的机会较多，为保证农业保险经营的稳定性，才特意允许经营农业保险的公司在一般责任准备金基础上，设立“巨灾准备金”（曾经有的地方税务部门，以为设立该巨灾准备金是为了逃避所得税）。这个准备金与责任准备金的性质是一样的，实际上是“第二责任准备金”。责任准备金是一种负债，不能也不可能等同于承保利润和投资收益，它也不能任意处置，更不能拿来当红利分配。
在我国，中央和地方的农业保险费补贴已经达到80%，试想，一方面，财政给农业保险补贴；另一方面，又通过对这种大灾准备金征收高比例的所谓“所得税”收回去，其中还包括20%农民交的钱。这似乎有些矛盾。笔者对税收理论和实际问题没有多少研究，但是，财政和税收的政策取向是一致的，二者应当是相互配合而不是相互抵触才对。
国外对政策性农业保险免税的实践和理由
据世界银行2010年调查统计，目前世界上有100多个国家举办政策性农业保险。笔者不了解是否所有这些国家都对农业保险实行免税政策，但笔者了解一点比较典型的农业保险比较发达的国家的税收政策和法律，如美国、加拿大等国家，他们对政策性农业保险都是实行免税政策的。
这种法律规定绝不是因为美国很富，看不上农业保险税收这点小钱。而是将这种免税政策建立在对农业保险经营风险规律的认识，和农业保险是国家支持农业稳定发展和保障农民收入稳定的政策目标上。不然的话，在美国74年政策性农业保险的历史中，不断有人对其财政和税收政策提出质疑、批评，要求政府削减补贴，但历届政府还是坚持了这项政策，而且为了鼓励更多农民参与，不仅免税政策从未改变，财政补贴比例也越来越高，由最初的30%左右提高到目前的60%以上，加上管理费补贴，总补贴率达到80%左右。实施补贴的保险标的和险种已经覆盖了几乎所有农作物，并由最初的只保农作物扩大到饲养动物。
加拿大农业保险发展也基本上是这种轨迹。在免税和高财政补贴政策的鼓励下，该国农民参与自愿投保的政策性农业保险的比例（以农户计）达到85%到90%。其各省的农业保险公司虽然遭受不止一次大灾袭击，但还是逐渐积累起几倍于当年保险费的、既不上交财政也不征收人任何赋税的“大灾准备金”（他们不叫这个名称，而叫“经营结余积累”）。笔者2012年7月访问加拿大安大略省农业保险公司时得知，该公司在这种免税政策的支持下，积累的该基金有6亿多加元，相当于2012年保险费收入的两倍，不过今年夏天的旱灾要花去这笔积累的很大一个份额。
中国有中国的国情，不必照搬照抄外国的政策，《农业保险条例》中也说要对农业保险给予优惠政策，并没有说给农业保险免税待遇。但到底优惠到什么程度、征收什么税种、优惠或取消什么税种，如果应当征收，征收多少更加科学合理，恐怕需要进一步调查研究。以笔者之见：
1.对农业保险经营免除营业税政策应当按照《农业保险条例》的精神，适用于农林牧渔业保险，覆盖种植业保险、林业保险、养殖业保险和涉农保险。
2.对农业保险征收企业所得税要适当，对承担赔偿责任的大灾风险准备金不应征收所得税。因为这不是利润，而是一种责任准备金。其实，用免税政策鼓励保险公司多多积累大灾风险准备金，不仅对保险公司自己，对农民、对政府都有好处。
3.退一步说，即使一定要对这部分基金征收所得税，也应该大大提高纳税门槛，例如，大灾风险准备金累计超过本公司当年毛保险费收入的160%、200%或者300%以上部分，可以征收“所得税”。因为据笔者了解，有的保险公司只承担160%、200%或300%的赔付责任。并且可以规定不得随意将大灾准备金转移用途，或转入利润或资本公积等，对于转移用途的资金部分应当征收所得税。目的就是鼓励保险公司积极建立和积累大灾准备金，使其能够真正应付大灾风险损失的赔付责任，把政策性农业保险做得长久。
4.对于进入保险公司利润的那部分资金，无论是利润还是资本收益，适当征收一点“所得税”是有道理和可以理解的。
“大灾准备金”交纳“所得税”之惑
在《农业保险条例》颁布前，该省已经初步建立大灾风险分散机制，作为经营农业保险的保险公司，设立了“大灾风险准备基金”（以下简称“大灾准备金”），这是该省大灾风险分散机制的重要组成部分。
而按照财政部和国家税务总局2012年23号文件规定，“保险公司经营财政给予保费补贴的种植业险种的，按不超过补贴险种当年保费收入25%的比例计提的巨灾风险准备金，准予在企业所得税前据实扣除。”而该公司几年经营下来，由于还没有遭受需要动用大灾准备金的灾害损失，积累的大灾准备金已经超过2012年保险费的25%，超过部分就要交25%的不是“所得”（利润）的所得税。这对他们积累应对超常风险损失的大灾风险准备金的积极性无疑是一个打击。这迫使他们考虑：反正“大灾风险准备金”也不是法定责任定准备金，何不将大灾风险准备金积累超过当年保费25%的部分转入利润进行分配呢！实际上，有的保险公司也正是按照保费收入25%的阀值来建立和调整大灾准备金的，也不准备扩大其规模。
其实，眼下保险公司积累的这点需要交纳所得税的大灾准备金，真的距离他们要应付的大灾风险还差得很远。
该公司按照现行费率，和本省过去多年赔付数据运用有关模型所做模拟，小麦保险发生150%、190%赔付率的概率，是3.61%和2.01%（即约27.7年和49.8年可能发生一次），水稻保险发生150%和180%赔付率的概率，是8.83%和4.02%（即约11.3年和24.9年就可能发生一次），而玉米、大豆、棉花保险发生150%和190%赔付率的概率，是7.26%和3.87%（即约31.5年和25.8年可能发生一次）。这就是说，要长期经营农业保险，应对11年到50年一遇的150%-190%的赔付责任，必须积累起相当于当年保费收入两倍以上的大灾风险准备金。要对付190%以上的大灾风险，需要积累的大灾准备金就更多。
我国税收部门在长时间里只给农业保险免交营业税的优惠，只是近年才配合政策性农业保险的发展，制定出对大灾准备金减少征收所得税的政策。笔者不了解制定上述税收政策的充分科学依据，但个人认为，出台这个对农业保险大灾准备金减少征收所得税的政策，似乎还没有给农业保险解决多少实际问题。因为大灾准备金需要积累到当年保险费的数倍，而不是25%，达到对付20年、30年、50年一遇的灾害损失规模，才有意义。如果只鼓励积累相当于当年保费的25%，其实没有多少意义，因为它起不到应付大灾风险的作用。
免税和保险费补贴的政策取向是相同的
最近颁布的《农业保险条例》第三条规定，提出要“健全政策性农业保险制度”。这里面包含着一系列相关政策的含义，其中包括财政给农业保险费的补贴和税收优惠。
对农业保险给予保险费补贴和税收优惠的理由，主要归结为农业保险的风险较大而且频繁。据美国学者Miranda和Glauber1997的研究，美国农业保险损失赔付的变异系数（也称离散系数）是86%，而其他财产（例如企业财产、家庭财产、运输工具等）保险损失赔付的变异系数是8.6%，就是说，经营农业保险的风险是经营一般财产保险风险的10倍。其实，从农业保险的费率（包括农业保险标的的纯损失率和经营费用率）也可以反映出来。
在我国一般财产保险的费率是1‰，甚至更低，而国内外农业保险的保险费率在2%至15%之间，甚至更高。就是说，农业保险的费率是一般财产保险费率的20至150倍以上，而农业保险的投保人（被保险人）的收入只有城镇居民的1/3不到（2011年）。所以，对国家、对政府，也对全国老百姓都有非常重要意义的农业保险，如果只由农民出钱购买，就不可能有一个商业性经营的市场，农业保险这种现代农业风险管理的工具就不可能应用。国外100多年来的经历和我国近30年的实践都证明了这个事实。这就是我们常说的“市场失灵”。市场失灵，就要政府干预，政府补贴保险费和免税或税收优惠是重要的干预手段。在国外除了财政补贴外，税收政策不是优惠而是免除。
财政补贴农业保险和对农业保险免税或者税收优惠，都是为了让农民“买得起”，也使保险公司可以按照精算费率在正常情况下“赔得起”。但因为如上所说，农业保险风险损失的变动性太大，发生巨灾风险的机会较多，为保证农业保险经营的稳定性，才特意允许经营农业保险的公司在一般责任准备金基础上，设立“巨灾准备金”（曾经有的地方税务部门，以为设立该巨灾准备金是为了逃避所得税）。这个准备金与责任准备金的性质是一样的，实际上是“第二责任准备金”。责任准备金是一种负债，不能也不可能等同于承保利润和投资收益，它也不能任意处置，更不能拿来当红利分配。
在我国，中央和地方的农业保险费补贴已经达到80%，试想，一方面，财政给农业保险补贴；另一方面，又通过对这种大灾准备金征收高比例的所谓“所得税”收回去，其中还包括20%农民交的钱。这似乎有些矛盾。笔者对税收理论和实际问题没有多少研究，但是，财政和税收的政策取向是一致的，二者应当是相互配合而不是相互抵触才对。
国外对政策性农业保险免税的实践和理由
据世界银行2010年调查统计，目前世界上有100多个国家举办政策性农业保险。笔者不了解是否所有这些国家都对农业保险实行免税政策，但笔者了解一点比较典型的农业保险比较发达的国家的税收政策和法律，如美国、加拿大等国家，他们对政策性农业保险都是实行免税政策的。
这种法律规定绝不是因为美国很富，看不上农业保险税收这点小钱。而是将这种免税政策建立在对农业保险经营风险规律的认识，和农业保险是国家支持农业稳定发展和保障农民收入稳定的政策目标上。不然的话，在美国74年政策性农业保险的历史中，不断有人对其财政和税收政策提出质疑、批评，要求政府削减补贴，但历届政府还是坚持了这项政策，而且为了鼓励更多农民参与，不仅免税政策从未改变，财政补贴比例也越来越高，由最初的30%左右提高到目前的60%以上，加上管理费补贴，总补贴率达到80%左右。实施补贴的保险标的和险种已经覆盖了几乎所有农作物，并由最初的只保农作物扩大到饲养动物。
加拿大农业保险发展也基本上是这种轨迹。在免税和高财政补贴政策的鼓励下，该国农民参与自愿投保的政策性农业保险的比例（以农户计）达到85%到90%。其各省的农业保险公司虽然遭受不止一次大灾袭击，但还是逐渐积累起几倍于当年保险费的、既不上交财政也不征收人任何赋税的“大灾准备金”（他们不叫这个名称，而叫“经营结余积累”）。笔者2012年7月访问加拿大安大略省农业保险公司时得知，该公司在这种免税政策的支持下，积累的该基金有6亿多加元，相当于2012年保险费收入的两倍，不过今年夏天的旱灾要花去这笔积累的很大一个份额。
中国有中国的国情，不必照搬照抄外国的政策，《农业保险条例》中也说要对农业保险给予优惠政策，并没有说给农业保险免税待遇。但到底优惠到什么程度、征收什么税种、优惠或取消什么税种，如果应当征收，征收多少更加科学合理，恐怕需要进一步调查研究。以笔者之见：
1.对农业保险经营免除营业税政策应当按照《农业保险条例》的精神，适用于农林牧渔业保险，覆盖种植业保险、林业保险、养殖业保险和涉农保险。
2.对农业保险征收企业所得税要适当，对承担赔偿责任的大灾风险准备金不应征收所得税。因为这不是利润，而是一种责任准备金。其实，用免税政策鼓励保险公司多多积累大灾风险准备金，不仅对保险公司自己，对农民、对政府都有好处。
3.退一步说，即使一定要对这部分基金征收所得税，也应该大大提高纳税门槛，例如，大灾风险准备金累计超过本公司当年毛保险费收入的160%、200%或者300%以上部分，可以征收“所得税”。因为据笔者了解，有的保险公司只承担160%、200%或300%的赔付责任。并且可以规定不得随意将大灾准备金转移用途，或转入利润或资本公积等，对于转移用途的资金部分应当征收所得税。目的就是鼓励保险公司积极建立和积累大灾准备金，使其能够真正应付大灾风险损失的赔付责任，把政策性农业保险做得长久。
4.对于进入保险公司利润的那部分资金，无论是利润还是资本收益，适当征收一点“所得税”是有道理和可以理解的。